Zapis stenograficzny

– wspólne posiedzenie Komisji Ustawodawczej (248.)

oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (181.)

w dniu 18 maja 2022 r.

Porządek obrad:

1. Pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych (druk senacki nr 695).

(Początek posiedzenia o godzinie 9 minut 33)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Komisji Ustawodawczej Krzysztof Kwiatkowski)

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dzień dobry państwu.

W imieniu swoim i pani przewodniczącej Ewy Mateckiej otwieram wspólne posiedzenie Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji.

Punkt 1. porządku obrad: pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych (druk senacki nr 695)

W porządku posiedzenia mamy 1 punkt: pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych. Projekt zawarty jest w druku nr 695.

Przypomnę w dwóch zdaniach, że projektowana ustawa ma na celu wykonanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego poprzez ochronę praw majątkowych adwokatów oraz radców prawnych świadczących pomoc prawną z urzędu, których warunki wynagradzania były regulowane na znacznie mniej korzystnych zasadach niż adwokatów i radców prawnych reprezentujących swoich klientów na podstawie zawartej z nimi umowy, na co, powtórzę jeszcze raz, zwrócił uwagę w swoim orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny. To jest orzeczenie z sygnaturą akt SK 66/19 oraz S 1/20.

Szanowni Państwo, w tym miejscu chciałbym przywitać w imieniu swoim i pani przewodniczącej uczestniczących w posiedzeniu gości. Z osób, które są spoza Senatu, a których przywitanie teraz rozpocznę, mamy na sali przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości w osobach pani wicedyrektor Departamentu Legislacyjnego Prawa Karnego, pani Moniki Walewskiej oraz naczelnika Wydziału Prawa Zawodów Prawniczych, pana Sebastiana Bończaka. Są z nami też przedstawiciele Naczelnej Rady Adwokackiej, jak np. członek Instytutu Legislacji i Prac Parlamentarnych, pan Arkadiusz Slisz… Przepraszam, część z państwa jest na miejscu, część – zdalnie. Krajową Radę Radców Prawnych reprezentuje kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji, pan prof. Rafał Stankiewicz. I to są osoby, co do których na ten moment mam informację, że z nami uczestniczą w sposób osobisty lub zdalny. Jeżeli dołączą kolejne, to oczywiście będę prosił o odpowiednie informacje.

Szanowni Państwo, mam informację, że wszyscy senatorowie, którzy chcieli wziąć udział w sposób zdalny, dostali już taką możliwość. Znacie państwo zasady uczestniczenia w sposób zdalny.

Mamy kworum połączonych komisji.

Czy w posiedzeniu komisji uczestniczą podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową w procesie stanowienia prawa? Nie widzę takich zgłoszeń.

Szanowni Państwo, w takim razie przechodzimy już do procedowania samego projektu.

Na początku, zgodnie z zasadami obowiązującymi przy takich projektach, oddam głos przedstawicielowi wnioskodawców celem zaprezentowania projektu. W tym przypadku ja mam zaszczyt wnioskodawców reprezentować.

Jaki problem rozwiązujemy tą propozycją inicjatywy ustawodawczej? Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z kwietnia 2020 r. orzekł, że rozporządzenie ministra sprawiedliwości z października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu jest niezgodny z Konstytucją RP i wynikającą z niej zasadą równości, w tym również z zasadą równej ochrony praw majątkowych. Zaskarżony przepis stanowił, że opłatę będącą elementem kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, którą ponosi Skarb Państwa, ustala się w wysokości co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w rozporządzeniu, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sporu. Z kolei inny paragraf wymienionego rozporządzenia przewidywał, że ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż określona w ust. 1, który na początku przywołałem, a nieprzekraczającej opłaty maksymalnej następuje z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy adwokata oraz wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

Przytoczone przepisy skutkowały gorszym traktowaniem w zakresie należnego wynagradzania adwokatów podejmujących się prowadzenia spraw z urzędu aniżeli adwokatów reprezentujących swoich klientów na podstawie zawartej z nimi umowy, czyli tzw. adwokatów z wyboru. W przypadku bowiem tych ostatnich przepisy rozporządzenia ministra sprawiedliwości z 2015 r. określają minimalne stawki uwzględniane przy ustalaniu opłat stanowiących podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego i kosztów adwokackich oraz nie stwarzają możliwości ich obniżania. Dodatkowo w świetle §15 tego rozporządzenia okoliczności takie jak większa ilość poświęconego czasu, większa wartość przedmiotu sporu, większy wkład pracy adwokata czy też skomplikowanie bądź zawiłość sprawy pozwalają na ustalenie opłaty w wysokości przewyższającej stawkę minimalną aż do sześciokrotności tej stawki. Należy także zauważyć, że stawki minimalne określone w rozporządzeniu ministra sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie warunkujące wynagrodzenia adwokata z wyboru były co do zasady równe stawkom maksymalnym wynikającym z rozporządzenia ministra sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przez adwokata z urzędu i warunkującym wynagrodzenia adwokata z urzędu.

Szanowni Państwo, biorąc to wszystko pod uwagę, w tym także to, że z analizy wysokości opłat przysługujących adwokatowi z urzędu i adwokatowi z wyboru wynika, że w przypadku spraw cywilnych ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, dla których stawka opłaty uzależniona jest od wartości przedmiotu sporu, wysokość opłaty przysługującej adwokatowi z wyboru jest o 50% wyższa niż tej samej opłaty przysługującej adwokatowi z urzędu, a także biorąc pod uwagę, że w pozostałych kategoriach spraw, m.in. w sprawach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego oraz w sprawach karnych i w sprawach o wykroczenia, wysokość opłaty przysługującej adwokatowi z wyboru jest o 100% wyższa niż tej samej opłaty przysługującej adwokatowi z urzędu… W przypadku stawek maksymalnych opłaty przysługujące adwokatowi z urzędu są odpowiednio 6 i 8 razy wyższe od tych samych opłat przysługujących adwokatowi z urzędu. Tak więc porównanie wysokości opłat przysługujących adwokatom z wyboru i z urzędu… Będziemy jeszcze do tego się odwoływać.

Za chwilę oddam głos przedstawicielom Biura Legislacyjnego, pani dyrektor i pani Katarzynie Majewskiej, i powiemy państwu o OSR. Dziękujemy za to, że Ministerstwo Sprawiedliwości dosłało nam dzisiaj – oczywiście mówiąc to, kładę nacisk na to „dzisiaj” – dodatkowe informacje. Ale bardzo dziękuję za to, że państwo od razu to uwzględnili. Informacje, które umożliwią nam pewną korektę OSR w oparciu o dzisiaj przesłane informacje, za chwilę państwu przedstawimy.

Adwokat ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu zobowiązany jest do pracy za wynagrodzenie o 1/3 lub połowę niższe od tego, które otrzymałby jako pełnomocnik z wyboru. Problem utrzymującego się zróżnicowania opłat, jakie mogą być zasądzane na rzecz adwokatów z urzędu i adwokatów z wyboru, został poruszony w postanowieniu TK z kwietnia 2020 r. Trybunał zauważył, że niekonstytucyjne jest również różnicowanie, które dotyczy osób wykonujących zawód radcy prawnego.

Co więc proponujemy w inicjatywie ustawodawczej? Rekomendowanym rozwiązaniem jest nadanie nowego brzmienia art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych poprzez uzupełnienie upoważnienia do wydania przez ministra sprawiedliwości rozporządzenia w sprawie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu o wytyczne, które jednoznacznie przesądzą, że minister powinien określić wysokość opłat przysługujących z tego tytułu adwokatom oraz radcom prawnym na poziomie nie niższym niż w przypadku stawek, jakie stosownie do przepisów wydanych na podstawie prawa o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych mogą być zasądzane na rzecz pełnomocników, którzy podjęli się zastępstwa procesowego na podstawie umowy z klientem. Ponadto projekt zakłada, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zastosowanie znajdą nowe przepisy.

Oczekiwanym efektem regulacji będzie zapewnienie zgodności tych przepisów z konstytucją oraz zwiększenie wśród adwokatów i radców prawnych zainteresowania świadczeniem pomocy prawnej z urzędu, a w konsekwencji – podniesienie poziomu takiej pomocy. To z kolei powinno przełożyć się na poprawę istniejącego stanu rzeczy w zakresie objętym gwarancją prawa do sądu.

Szanowni Państwo, to jest opis tego, co rozstrzygał Trybunał, i propozycja inicjatywy ustawodawczej, którą pokrótce państwu przedstawiłem.

Teraz oddam głos Biuru Legislacyjnemu, a następnie tym z naszych gości, którzy będą chcieli zabrać głos.

Pani Dyrektor, bardzo proszę.

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Dziękuję bardzo.

Szanowny Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

W zasadzie, jeśli chodzi o istotę rozwiązania i motywy, które przyświecały wniesieniu tego projektu przez Komisję Ustawodawczą, to nie mam zbyt wiele do dodania. Pozostaje rozważyć kwestie przedłożone komisji w opiniach pisemnych przez podmioty, które wzięły udział w konsultacji. W związku z tym, że w tych opiniach znalazły się pewne sugestie, pozwolę sobie teraz oddać głos koleżance, która zajmowała się kwestią wyliczenia skutków finansowych regulacji, a także oceną innych skutków tego projektu. A jeżeli będzie taka wola komisji, żeby rozważać te propozycje poprawek, które zostały przedłożone w opiniach, to wówczas będę oczywiście w stanie do nich się odnieść. Ale to oczywiście wtedy, kiedy komisja sobie tego zażyczy. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Pani Dyrektor, to ja od razu powiem, że w swoim imieniu będę o to prosił w zakresie tych propozycji, które Biuro Legislacyjne uważa za uzasadnione, bo nie będziemy oczywiście… O 11.00 mamy rozpoczęcie posiedzenia plenarnego Senatu, więc nie będziemy się odnosić do wszystkich propozycji. Jeśli ktoś z pań i panów senatorów w oparciu o opinie, które do nas wpłynęły, będzie chciał coś zgłosić, to oczywiście ma taką możliwość. Ja z góry proszę o odniesienie się do tych, które Biuro Legislacyjne uznaje za uzasadnione.

Nie wiem, czy pani dyrektor chce to zrobić od razu, czy po prezentacji części OSR?

Bardzo proszę.

(Główny Ekspert do spraw Oceny Skutków Regulacji w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Katarzyna Majewska: Szanowni Państwo Przewodniczący…)

Przepraszam, jedną rzecz powiem. I powiem to w obecności przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości. My nad tym projektem pracowaliśmy już dłuższy czas. I uważam za absolutnie, skrajnie niedopuszczalną taką sytuację, że my dostajemy informacje, także z danymi finansowymi, w dniu posiedzenia komisji. Mam nadzieję, że taka sytuacja nie będzie się w przyszłości powtarzać. To jest niepoważne traktowanie parlamentu, w tym przypadku Senatu i Komisji Ustawodawczej, która zajmuje się projektem.

Bardzo proszę.

Główny Ekspert do spraw Oceny Skutków Regulacji w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Katarzyna Majewska:

Szanowni Państwo Przewodniczący! Wysokie Komisje!

Projektowana regulacja będzie miała wpływ na wzrost wydatków budżetu państwa w części dotyczącej sądów powszechnych. W materiale, który państwo otrzymaliście przed posiedzeniem komisji, ten wzrost oszacowano na ok. 180 milionów zł w skali roku. Szacunku dokonano w oparciu o plan budżetu państwa w układzie zadaniowym w części 15 „Sądy powszechne”, który jest dostępny publicznie na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości. Z kolei po uwzględnieniu danych, które Ministerstwo Sprawiedliwości przesłało nam dzisiaj rano, danych o wykonaniu tych wydatków, można przypuszczać, że skutki finansowe projektowanej regulacji będą nawet o połowę niższe, niż początkowo przyjęto, czyli będą wynosić ok. 90 milionów w skali roku. W opinii Biura Legislacyjnego będą one niższe niż skutki, które oszacowało ministerstwo, z tego względu, że ministerstwo przyjęło, że wydatki wzrosną o 100% w skali roku. Jednak, jak już pan przewodniczący wspomniał, w przypadku spraw cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, dla których stawka opłaty uzależniona jest od wartości przedmiotu sporu, wzrost będzie wynosił 50%, a w pozostałych przypadkach – 100%. Jeżeli uwzględnimy dodatkowo strukturę spraw w sądach powszechnych w Polsce, to będzie można przyjąć, że te wydatki wzrosną przeciętnie o ok. 70%. Na tej podstawie Biuro Legislacyjne szacuje, tak jak już wspomniałam, że ten wzrost wyniesie ok. 90 milionów zł w skali roku. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Ciepło dziękuję.

Poproszę teraz panią dyrektor, bo może się okazać, że jeżeli pani będzie rekomendować jakieś rozwiązania… No, to będzie też miało wpływ na wystąpienie czy to przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, czy środowiska zawodowego adwokatów lub radców prawnych, jeżeli będą chcieli zabrać głos. I oddaję głos pani dyrektor.

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Dziękuję bardzo.

Jestem w tej chwili w takiej dość niekomfortowej sytuacji, bo musiałabym przedstawiać państwu propozycje poprawek, które zgłaszają właśnie samorządy adwokatów i radców prawnych…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: W takim razie pani dyrektor chce zabrać głos po nich?)

Być może byłoby to bardziej eleganckie. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dobrze. Dziękuję.

Czy przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości chce zabrać głos?

(Głos z sali: A jest ktoś?)

(Wypowiedź poza mikrofonem)

No, ja mam na liście, że jest zdalnie, więc…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Ale to nie jest obowiązek. Każdy z senatorów otrzymał państwa opinię.

(Głos z sali: Jest…)

Naczelnik Wydziału Prawa Zawodów Prawniczych w Departamencie Legislacyjnym Prawa Karnego w Ministerstwie Sprawiedliwości Sebastian Bończak:

Dzień dobry.

Szanowny Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

To ja tylko pokrótce powiem, że w naszej ocenie opinia pozostaje aktualna. Są dwie główne rzeczy, na które należy zwrócić tutaj uwagę. Po pierwsze, są to koszty, które projekt będzie niósł dla budżetu państwa, a które nie zostały zabezpieczone w budżecie państwa na obecny rok. Druga kwestia to jest rozważenie uregulowania w jednym akcie wykonawczym opłat za czynności adwokackie wykonywane z urzędu i z wyboru, gdyż propozycja obecnie projektowana doprowadzi do tego, że będą 2 rozporządzenia, które będą w jednakowy sposób regulować wynagrodzenie pełnomocników działających z wyboru i z urzędu. W sytuacji, kiedy te stawki miałyby być ustalone na jednakowym poziomie, w naszej ocenie należałoby uregulować te kwestie w jednym rozporządzeniu, żeby nie mnożyć aktów wykonawczych do ustaw. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Oddaję teraz głos profesorowi Rafałowi Stankiewiczowi, kierownikowi Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych.

Panie Profesorze, bardzo proszę.

Kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych Rafał Stankiewicz:

Dziękuję.

Szanowny Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

Bardzo dziękuję za inicjatywę Senatu związaną z tak istotną regulacją dla całego systemu wymiaru sprawiedliwości, dotyczącą kwestii finansowania kosztów pomocy prawnej świadczonej przez profesjonalnych pełnomocników z urzędu. Rzeczywiście, my od lat poruszaliśmy tę kwestię jako niezwykle istotną, palącą, budzącą poważne kontrowersje. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego też wyraźnie na to wskazuje. Bez wątpienia przepisowi, którego zmianę Wysoki Senat zamierza ewentualnie zaproponować, można zarzucić nieokreśloność i naruszenie standardów prawidłowej legislacji, i to w sposób rażący. Nie zawiera on bowiem żadnych wskazówek ustawowych, które miałyby zostać zrealizowane w akcie wykonawczym, a jedynie wskazuje jego materię regulacyjną. W związku z tym ten przepis, który jest przedmiotem naszych dzisiejszych rozważań, w tym obecnym brzmieniu umożliwia ministrowi sprawiedliwości de facto w dowolny, niczym nieograniczony sposób… umożliwia taki sposób normowania reguł ponoszenia kosztów zastępstwa procesowego, które w żaden sposób nie są czy nie mogą być przedmiotem jakiejkolwiek kontroli parlamentarnej w tym przypadku. Związane to jest właśnie z tą nieprawidłowością legislacyjną. Jesteśmy przekonani o konieczności zmiany tej regulacji w takim zakresie, jaki obejmuje właśnie przedmiotowy projekt, który przedstawił Wysoki Senat. Bez wątpienia konstytucyjna zasada równości… Z tej zasady równości wynika, iż regulacja zasad kształtowania wynagrodzeń musi być zrównana z tą, do której odwołuje się art. 225, odnoszący się do kosztów określenia wynagrodzeń radców prawnych i adwokatów, i to rzeczywiście ten projekt czyni.

Mamy pewne uwagi, które wynikają z naszej opinii, dotyczące ewentualnych zmian również art. 225, i prosimy Wysoki Senat i Wysoką Komisję o ewentualne rozważenie wprowadzenia poprawek w tym zakresie teraz albo w przyszłości.

Jesteśmy przekonani, że niezależnie od tych regulacji ustawowych radcowie prawni i adwokaci zawsze świadczą pomoc prawną z urzędu w sposób pełny, prawidłowy. Jednak jesteśmy też przekonani co do tego, że te zmiany są konieczne, wręcz niezbędne. Propozycja Ministerstwa Sprawiedliwości mówiąca o możliwości podjęcia jakiejś inicjatywy legislacyjnej związanej z wydaniem jednego aktu w tym momencie nie budzi naszego entuzjazmu. To może być długi proces. Zresztą regulacje ustawowe wymagają w tym momencie wydania kilku rozporządzeń. Bardzo dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Czy chce zabrać głos pan Arkadiusz Slisz, członek Instytutu Legislacji i Prac Parlamentarnych, reprezentujący Naczelną Radę Adwokacką, który uczestniczy w posiedzeniu zdalnie?

Przedstawiciel Naczelnej Rady Adwokackiej Arkadiusz Slisz:

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

Mam nadzieję, że jestem słyszany?

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Doskonale. Bardzo prosimy.)

Dziękuję.

Adwokatura głosem Naczelnej Rady Adwokackiej, którą reprezentuję, popiera kierunek zmian przyjęty w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych, co wyraziliśmy w przesłanej pisemnej opinii. Ja tylko krótko odniosę się do tego, co dzisiaj padło podczas posiedzenia komisji.

Jeżeli chodzi o skutki finansowe, to zauważamy, że i tak już na dzień dzisiejszy budżet państwa musi się liczyć ze zwiększonymi skutkami finansowymi orzeczenia Trybunału, niezależnie od wprowadzenia ewentualnych zmian legislacyjnych zgodnie z tym projektem, dlatego że sądy powszechne – i to są nierzadkie sytuacje – już dzisiaj stosują rozproszoną kontrolę konstytucyjną, odwołując się właśnie do tego orzeczenia czy tych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, i zasądzają na rzecz adwokatów czy radców prawnych działających z urzędu wynagrodzenie według stawek przewidywanych w rozporządzeniu co do tych z wyboru. To jest pierwsza rzecz.

Druga rzecz – chodzi o uwagę przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości co do ewentualnej zasadności uregulowania wynagrodzenia adwokatów czy radców jednym rozporządzeniem. W moim przekonaniu projektowane zmiany w żaden sposób nie stają temu na przeszkodzie. W opinii Naczelnej Rady Adwokackiej odwoływaliśmy się do aspektu historycznego, dokonywaliśmy pewnego rodzaju wykładni historycznej i wskazywaliśmy, że dopiero ustawa z 1982 r. – Prawo o adwokaturze przewidziała 2 przepisy zawierające 2 upoważnienia dla ministra sprawiedliwości do ewentualnego wydania 2 rozporządzeń. To art. 16 ust. 2 i 3 dotyczący stawek dla pełnomocników, obrońców z wyboru, no i będący przedmiotem dyskusji art. 29 ust. 2 dotyczący wynagrodzenia adwokatów czy radców działających z urzędu. Pomimo takich dwóch upoważnień ustawowych, o ile pamiętam, w 2002 r. minister sprawiedliwości na podstawie tych upoważnień ustawowych wydał jedno rozporządzenie, które w sposób jednolity regulowało stawki zarówno pełnomocników z urzędu, jak i z wyboru. I to rozporządzenie obowiązywało bardzo długo, bo do 2015 r., o ile pamiętam. Tak więc w żaden sposób proponowana zmiana art. 29 ust. 2 – Prawo o adwokaturze i odpowiednika tego przepisu zawartego w ustawie o radcach prawnych nie stoi na przeszkodzie temu, aby minister sprawiedliwości ewentualnie uregulował stawki z wyboru i z urzędu jednym rozporządzeniem. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję.

Pozbawił mnie pan przyjemności poczynienia pewnej złośliwości, że dokładnie tak było, tj. w jednym rozporządzeniu do 2015 r. I nie będę już nawet tego komentował.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Teraz oddaję głos…

To oczywiście było w kontekście wypowiedzi przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości.

Oddaję teraz głos pani dyrektor.

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Dziękuję bardzo.

Szanowni Państwo!

Jeżeli chodzi o kwestię kosztów, to niewątpliwie Ministerstwo Sprawiedliwości zasadnie zwraca uwagę, że należy dbać o stan finansów publicznych państwa i jak rozumiem, w tym duchu jest utrzymana argumentacja przedstawiona w przesłanej państwu opinii. Jednak nie da się też ukryć, że te orzeczenia Trybunału to nie są orzeczenia z bieżącego roku kalendarzowego, w związku z tym należało je brać pod uwagę, zarówno jeśli chodzi o planowanie pracy legislacyjnych ministerstwa, jak i jeśli chodzi o planowanie wydatków budżetowych. Przypomnę tylko, że precyzyjnie do tych rozwiązań odnosił się Trybunał w postanowieniu sygnalizacyjnym z 29 kwietnia 2020 r.

Pewne zdziwienie też… W tym kontekście pozwolę sobie na komentarz z uwagi na to, że mamy tutaj istotny problem polegający na tym, czy zmieniać te upoważnienia ustawowe, czy ingerować dalej w ustawę, czy też pozostawić to ministrowi sprawiedliwości. Chcę podkreślić, że w opinii Ministerstwa Sprawiedliwości znalazła się taka uwaga, która wskazuje na możliwość kompleksowego uregulowania problematyki opłat i stawek za czynności adwokackie oraz radcowskie zarówno w rozporządzeniach dotyczących kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jak i w rozporządzeniach w sprawie opłat, poprzez ich odpowiednie zsynchronizowanie. Czyli minister jakby dostrzega taką możliwość, natomiast z przyczyn, których nie jestem w stanie tu wyjaśnić, nie odniósł się do postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału przez 2 lata. Abstrahując już od tej kwestii związanej z kosztami, chciałabym odnieść się do propozycji, które zostały zawarte w opiniach.

Jeżeli chodzi o propozycję Naczelnej Rady Adwokackiej, to w istocie w związku z tym, że faktycznie te regulacje, jak sam Trybunał zauważył, pozostają w niezgodności z wartościami i zasadami konstytucyjnymi już od tak długiego czasu, zasadne jest rozważenie przez komisję skrócenia vacatio legis wskazanej w naszym projekcie. Tutaj muszę przyznać się do tego, że w momencie, gdy Komisja Ustawodawcza podejmowała decyzję o wniesieniu projektu, sugerowaliśmy jako Biuro Legislacyjne dłuższy okres niż standardowy, niemniej można rozważyć skrócenie tego 3-miesięcznego okresu do chociażby miesiąca. Wydaje się, że jeżeli mamy do czynienia z jednej strony z ministrem mającym świadomość tego, jak wyglądają te regulacje, a z drugiej strony z podmiotami, które są zainteresowane szybkimi zmianami, z Naczelną Radą Adwokacką, Krajową Radą Radców Prawnych, to w związku z tym te podmioty na pewno będą skłonne w dość szybkim trybie opiniować projekt rozporządzenia ministra. Wydaje się, że termin miesięczny jako taki maksymalny byłby wystarczający, chociaż to jest, jak tutaj mówię, ocena Biura Legislacyjnego. Proces legislacyjny rządowy to jest proces, co do którego my nie możemy się stanowczo wypowiadać, bo nie jesteśmy jego uczestnikami.

Z kolei jeśli chodzi o propozycje zasygnalizowane w opinii przedstawionej przez organ samorządu radców prawnych, to tutaj mam taką uwagę związaną z naszym regulaminem. Mianowicie komisja wniosła projekt w trybie z działu IXa, który mówi o wykonywaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli weźmiemy pod uwagę, że w wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego istotą było wskazanie, że należy zagwarantować równość stawek adwokatów z wyboru i adwokatów z urzędu, ten sam poziom zwracania im kosztów zastępstwa procesowego, to wydaje się, że wyjściem poza tak rozumiane rozstrzygnięcie Trybunału będzie regulowanie wysokości stawek w taki sposób, aby one odpowiadały stawkom rynkowym. W związku z tym mam wątpliwość, czy przyjęcie takich propozycji nie byłoby sprzeczne z naszym regulaminem. Innymi słowy: oczywiście nie ma przeszkód, żeby komisja zechciała pracować nad takimi rozwiązaniami, ale już w ramach osobnej inicjatywy legislacyjnej. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Pani Dyrektor, całkowicie się z panią zgadzam. W tej inicjatywie legislacyjnej jest dokładnie odzwierciedlenie istoty problemów, na którą wskazał Trybunał Konstytucyjny. Dodatkowo powiem coś, żebyście państwo mieli świadomość, jak podchodzić do argumentów finansowych. Budżet sądów powszechnych w skali roku to jest ponad 6 miliardów zł. Tu mówimy o kilkudziesięciu milionach złotych w kontekście tego jeszcze, przypominam… Jest maj. Podjęcie inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie przez Senat nastąpi najszybciej na posiedzeniu czerwcowym, a przecież potem jeszcze projekt oczywiście trafi do Sejmu. Tak więc mówimy o perspektywie – w najlepszym scenariuszu – kilku miesięcy do wejścia w życie tych przepisów. Dlatego też bym powiedział, że trzeba mieć to na uwadze, oceniając wagę argumentu Ministerstwa Sprawiedliwości w kontekście kosztów.

Pani Dyrektor, rekapitulując, nie rekomenduje pani żadnej poprawki?

(Senator Barbara Zdrojewska: Poza tą…)

Poza, przepraszam…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Poza wejściem… Proszę powtórzyć.

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Chodzi o propozycję, która wydaje się być zgodna z naszym regulaminem. Odczytuję intencję Naczelnej Rady Adwokackiej tak, aby skrócić termin wskazany w art. 4. Propozycja ta wymaga uszczegółowienia. To znaczy mamy w tej chwili zapisane 3 miesiące, a pozostaje kwestia uznania, czy byłby to miesiąc, czy też standardowe vacatio legis, 14-dniowe. Jednak trzeba pamiętać, że wydanie rozporządzenia to, tak jak mówiłam, jest to rządowy proces legislacyjny; dochodzi też kwestia konsultacji. Tak więc wydaje się, że nie może to być też okres zbyt krótki.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Czyli, Pani Dyrektor… Oczywiście będziemy za chwilę zgłaszać stosowne poprawki. Oczywiście uważam, że termin 14-dniowy nie umożliwiałby efektywnej realizacji tego… Czy pani dyrektor uważa, że miesiąc jest okresem bardziej uzasadnionym? Czy 3 miesiące?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

W tej chwili w projekcie są zaproponowane 3 miesiące. Jeżeli uznajemy, że argument Naczelnej Rady Adwokackiej, że jest to okres zbyt długi, jest trafny – a wydaje się, że są argumenty, żeby takie zdanie podzielić – to możemy zaproponować okres krótszy. Jednak Biuro Legislacyjne nie proponuje państwu…

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Pani Dyrektor, zgłaszam poprawkę, żeby to był okres miesięczny.

I otwieram dyskusję.

Pani senator Zdrojewska się zapisała.

Senator Barbara Zdrojewska:

Bardzo dziękuję.

Ja tylko chciałabym podkreślić, że oprócz tych zasad równej ochrony praw majątkowych ważne jest to, że w konsekwencji podniesie się poziom tej pomocy. I to jest bardzo ważne z punktu widzenia obywateli, nie tylko środowiska adwokackiego. To jest bardzo istotne.

A przy tej okazji, Panie Przewodniczący, chciałabym zapytać i prosić o parę zdań, powiedzmy, biuro prawne, no, jest też przedstawiciel środowisk adwokackich… Chciałabym zapytać, jak wygląda w Polsce w tej chwili kwestia pracy pro bono. Jak to jest rozwiązywane? Wiem, że w różnych krajach istnieją takie rozwiązania, że bardzo zamożne, bogate kancelarie mają obowiązek wykonywania pewnych czynności pro bono. Jak to się ma do tego projektu? Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Oddam głos obu przedstawicielom samorządów. Proszę tylko o takie kwintesencjonalne wypowiedzi, bo trochę rozszerzamy materię.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Bardzo proszę, wpierw pan profesor, później przedstawiciel adwokatury.

Kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych Rafał Stankiewicz:

Pani Senator, bardzo dziękuję za to pytanie. Kwestia pomocy prawnej pro bono nie jest powiązana z tym systemem, jest to wykonywane dodatkowo. A jeśli chodzi o samorząd radcowski, to ona jest rozwijana bardzo mocno, chociażby w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie. W ostatnich kilku latach kwestia świadczenia pomocy prawnej pro bono bardzo się rozwinęła. Mamy bardzo wielu chętnych radców prawnych, którzy uczestniczą w tego typu programach, mamy zaawansowane programy informatyczne umożliwiające kontakt potencjalnych klientów zainteresowanych tego typu pomocą z radcami prawnymi, którzy zgłaszają się do świadczenia tej pomocy prawnej. I to się sprawdza. Duże kancelarie prawne za pośrednictwem adwokatów czy radców prawnych również taką pomoc świadczą, ale one są niejako poza systemem samorządu zawodowego. Niemniej oczywiście ten system jak najbardziej się rozwija. Dziękuję.

Senator Barbara Zdrojewska:

Przepraszam, ale mam jeszcze pytanie do naszej pani legislator. Jak to jest, czy istnieje jakiś obowiązek prawny? Tylko tak króciutko. Proszę o odpowiedź, dlatego że rozmawiamy o polepszeniu sytuacji, a to będzie skutkowało też polepszeniem sytuacji adwokatów występujących… Chciałabym zapytać o to, jak prawnie wygląda kwestia pro bono. Czy my mamy takie rozwiązania? Bo skoro mówimy o takim problemie, to być może należałoby poruszyć tę kwestię też z tej strony. Nie mówię, że w tym projekcie, ale można by się nad tym też zastanowić i przypomnieć sobie, czy coś takiego w Polsce jest obowiązkowe.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

W ustawach regulujących działalność samorządu adwokatów i radców prawnych oraz w ogóle wykonywanie tych zawodów nie ma takiego przepisu, który by zobowiązywał odpowiednio adwokatów lub radców prawnych do udzielania pomocy prawnej nieodpłatnie, natomiast nie oznacza to, że takich rozwiązań w systemie nie ma. W szczególności trzeba wskazać, że to, o czym my tu rozmawiamy, czyli te stawki za pomoc świadczoną z urzędu, są poniekąd realizacją właśnie obowiązku państwa zapewnienia dostępu do sądów w aspekcie rzetelności proceduralnej, czyli też umiejętności znalezienia się w sądzie, wywalczenia swoich racji przed sądem przez osoby niezamożne, dlatego że to właśnie takie osoby, których nie stać by było na pokrycie wynagrodzenia, honorarium adwokackiego czy radcowskiego według stawek rynkowych, mogą się ubiegać o zwolnienie od kosztów, a następnie o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. I wtedy właśnie ten ciężar pokrywania kosztów należnych adwokatowi i radcy prawnemu – bo to jest jednak świadczenie określonej usługi – przejmuje na siebie Skarb Państwa. I to jest właśnie jeden aspekt. Drugie rozwiązanie, o którym warto wspomnieć, to jest osobna ustawa regulująca świadczenie pomocy osobom, które chciałyby skorzystać z takiej nieodpłatnej porady prawnej. To jest ustawa, która mówi o systemie punktów pomocy prawnej zlokalizowanych w powiatach. Tam też można nieodpłatnie uzyskać tego rodzaju pomoc. Te rozwiązania realizują obowiązki państwa, jednakże te ustawy czy te rozwiązania nie mają takiego… To nie jest tak, że adwokat czy radca prawny zaangażowany w świadczenie tej pomocy robi to nieodpłatnie. To, o czym wspomniał pan mecenas, to są akcje czy też działania podejmowane przez adwokatów i radców prawnych z ich inicjatywy. Tutaj nie są oni do niczego zobowiązani. Taką pomoc prawną pro bono świadczą, zapewne chcąc po prostu popularyzować dobrą wiedzę o prawie i świadomość związaną z przepisami. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Pan senator Czerwiński już się zapisał.

Ja tylko zapytam: czy przedstawiciel adwokatury chce coś uzupełnić?

I mogę tylko jednym zdaniem podsumować, że ze wszystkimi samorządami zawodów prawniczych, adwokatami i radcami, ale także notariuszami, a nawet komornikami, którzy, za co dziękuję… Jeszcze jako minister sprawiedliwości mogłem uczestniczyć w państwa tygodniach pomocy, weekendach pomocy… Przepraszam, już nie pamiętam nazw poszczególnych inicjatyw konkretnych samorządów, ale potwierdzam, że naprawdę jest mnogość takich inicjatyw. I za to ciepło i serdecznie dziękuję.

Pan senator…

Przedstawiciel adwokatury?

(Przedstawiciel Naczelnej Rady Adwokackiej Arkadiusz Slisz: Dziękuję. Właściwie nie mam nic do dodania ponad to, co zostało powiedziane w tej sprawie.)

Dziękuję bardzo.

Pan senator Czerwiński.

Senator Jerzy Czerwiński:

Panie Przewodniczący, Wysoka Komisjo, mam dwa pytania.

Jedno kieruję do przedstawiciela ministra sprawiedliwości. A mianowicie opinia ministerstwa jest negatywna, ale chciałbym usłyszeć, czy są jakieś przesłanki merytoryczne. Bo zostały poddane 2 przesłanki, budżetowa, szczególnie dotycząca obecnego budżetu, tego z tego roku, oraz konieczność, a właściwie potrzeba, żeby oba tryby były uregulowane w jednym rozporządzeniu. Ale czy są jakieś zastrzeżenia merytoryczne?

I pytanie do pani legislator, pani mecenas: czy data wejścia w życie ustawy to jest jednocześnie data wyznaczona na nowe rozporządzenia czy nowe rozporządzenie? Bo to są rozporządzenia – te obecne i te, które będą wydawane – mające różne wytyczne. Czy należałoby tu dać jakiś przepis przejściowy, w którym po prostu wyraźnie określimy, narzucimy datę wprowadzenia nowych rozporządzeń?

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Ministerstwo Sprawiedliwości jako pierwsze. A później pani dyrektor.

Bardzo proszę.

Naczelnik Wydziału Prawa Zawodów Prawniczych w Departamencie Legislacyjnym Prawa Karnego w Ministerstwie Sprawiedliwości Sebastian Bończak:

Dzień dobry.

Szanowni Państwo, w zakresie naszego stanowiska negatywnego… Ono jest oparte też o taki argument: orzeczenie Trybunału, które uznawało przepisy rozporządzenia za niezgodne z konstytucją, odnosiło się do rozporządzenia, które zostało zastąpione nowym rozporządzeniem, więc w naszej ocenie w taki bezpośredni sposób nie dotyczy obecnie obowiązującego aktu prawnego. I to w zasadzie tyle, jeśli chodzi o… No, kolejnym argumentem ze strony ministerstwa jest kwestia taka, że świadczenie pomocy prawnej przez pełnomocników z urzędu w naszej ocenie powinno wiązać się z wyważeniem interesu zarobkowego pełnomocników i interesu społeczeństwa, tj. tego, żeby budżet państwa nie ponosił wysokich kosztów takiej pomocy. I to w zasadzie tyle. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Muszę powiedzieć, że z przyjemnością słucham dzisiaj przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości. Jak państwo się domyślacie, Trybunał odnosił się do mechanizmu naliczania opłaty i jest wskazana inicjatywa dokładnie w tym zakresie. Ale doceniam biegłość retoryczną przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości.

Pani Dyrektor, bardzo proszę.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Pani Dyrektor, bardzo proszę.

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Dziękuję bardzo.

Szanowni Państwo, odpowiadam na pytanie zadane przez pana senatora Czerwińskiego. Nie ulega wątpliwości, że wejście w życie ustawy, która będzie nowelizować upoważnienie ustawowe w takim zakresie, że dotychczasowe przepisy wykonawcze będą z nim sprzeczne, spowoduje utratę mocy przez to rozporządzenie w takim zakresie. W związku z tym minister sprawiedliwości, mając świadomość tego, iż rozwiązania starego – tak umownie to nazwijmy – rozporządzenia nie będą mogły być stosowane, powinien w terminie vacatio legis zapewnić, że będzie wydane nowe rozporządzenie, i oczywiście skoordynować wejście w życie tego rozporządzenia z przepisem o wejściu w życie ustawy tak, aby te regulacje zafunkcjonowały jednocześnie. I temu właśnie ma służyć vacatio legis. Stąd też początkowo ostrożnie proponowaliśmy 3 miesiące. Jeżeli jednak wziąć pod uwagę z jednej strony fakt, że to są problemy, które już są znane ministrowi sprawiedliwości od dłuższego czasu, a z drugiej strony fakt, że przedstawiciele samorządów zawodowych, organy reprezentujące te samorządy, które opiniują projekt rozporządzenia, przedstawiają taki argument, że ten okres 3 miesięcy jest zbyt długi, że wystarczy krótszy, to wydaje się, że komisja może postanowić o skróceniu tego terminu do miesiąca czy do 21 dni – tu już komisja ma swobodę. Oczywiście minister sprawiedliwości będzie mógł się do tego też odnosić na dalszych etapach procesu legislacyjnego i ocenić, czy ten nowy termin będzie wystarczający. W dotychczasowej opinii Ministerstwa Sprawiedliwości nie ma takiego precyzyjnego argumentu, że ten termin jest za krótki czy zbyt długi z punktu widzenia prac legislacyjnych. Ja odczytuję tę argumentację, którą przedstawiono w opinii Ministerstwa Sprawiedliwości, tylko jako argument co do tego, że w bieżącym roku kalendarzowym nie ma wystarczających środków zagwarantowanych przez ustawę budżetową. Ale to jest argument zupełnie innej natury. On nie nawiązuje do rządowego procesu legislacyjnego. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję, Pani Dyrektor.

Żeby postawić kropkę nad i, Szanowni Państwo, powiem, że w przypadku aktów normatywnych zalecany jest termin nie krótszy niż 7 dni, a 14 dni… Przepraszam, w przypadku aktów normatywnych 14 dni to jest ten minimalny zakres przewidziany np. w harmonogramie konsultacji społecznych. Stąd oczywiście czas jednego miesiąca wypełnia wymogi wynikające z zasad legislacyjnych w tym zakresie.

Czy ktoś chce jeszcze zabrać głos? Nie widzę zgłoszeń.

Mamy jedną poprawkę, Szanowni Państwo, w związku z tym pani dyrektor przypomni, od czego zaczniemy. Od głosowania poprawki w zakresie wejścia w życie?

Bardzo proszę.

(Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko: Dziękuję bardzo. Poprosiłabym o doprecyzowanie.)

Nie ma wniosku o odrzucenie, nie ma wniosku o przyjęcie bez poprawek, w związku z tym głosujemy nad poprawką. A pani dyrektor nam przypomni, jaką.

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Dobrze, tylko prosiłabym o doprecyzowanie. Jak rozumiem, pan senator zgłasza poprawkę…

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

„Ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia”. Czy tak będzie prawidłowo sformułowana?

Wicedyrektor Biura Legislacyjnego w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Tak jest. W art. 4 możemy tutaj posłużyć się techniką, którą Senat stosuje, czyli zapisać: wyrazy „3 miesięcy” zastępujemy wyrazami „miesiąca”. I dalsza część pozostaje bez zmian. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Kto z pań i panów senatorów jest za przyjęciem tej poprawki? Proszę o podniesienie ręki albo naciśnięcie przycisku.

(Głos z sali: 12 głosów za na sali.)

12 senatorów na sali było za.

Kto jest przeciwny?

(Głos z sali: 3.)

3 głosy – przeciw.

Kto się wstrzymał?

(Głos z sali: 2 senatorów.)

2 senatorów się wstrzymało.

Proszę o zakończenie głosowania zdalnego i podanie zbiorczych wyników głosowania.

(Głos z sali: 18 głosów za.)

18 głosów za.

(Głos z sali: 5 głosów – przeciw.)

5 głosów – przeciw.

(Głos z sali: 3 senatorów się wstrzymało.)

3 senatorów się wstrzymało.

Stwierdzam, że poprawka została przyjęta.

Przystępujemy do głosowania w sprawie przyjęcia całego projektu ustawy wraz z wcześniej przyjętą poprawką.

Kto z pań i panów senatorów jest za przyjęciem inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie?

(Głos z sali: 12 za na sali.)

12 senatorów na sali jest za.

Kto jest przeciwny?

(Głos z sali: 5 senatorów.)

5 senatorów na sali jest przeciw.

Kto się wstrzymał?

(Głos z sali: Nikt.)

Nikt.

Proszę o zakończenie głosowania i podanie zbiorczych wyników wraz z wynikami głosowania zdalnego.

(Głos z sali: 20 głosów za.)

20 głosów za.

(Głos z sali: 6 głosów przeciw.)

6 głosów przeciw.

(Głos z sali: 1 senator się wstrzymał.)

1 senator się wstrzymał.

Stwierdzam, że projekt został przyjęty.

Czy wyrażą państwo zgodę, żebym był senatorem sprawozdawcą połączonych komisji?

(Głosy z sali: Tak, tak.)

Dziękuję bardzo.

Zamykam, wspólnie z panią przewodniczącą, połączone posiedzenie obu komisji. Dziękujemy państwu.

(Głos z sali: Dziękuję.)

(Koniec posiedzenia o godzinie 10 minut 18)