Zapis stenograficzny

– posiedzenie Komisji Budżetu i Finansów Publicznych (71.)

w dniu 20 lipca 2021 r.

Porządek obrad:

1. Omówienie ekspertyzy „Model i procedury przejęcia banku w ramach przymusowej restrukturyzacji w świetle prawa krajowego i unijnego”.

(Początek posiedzenia o godzinie 11 minut 02)

(Posiedzeniu przewodniczy zastępca przewodniczącego Leszek Czarnobaj)

Zastępca Przewodniczącego Leszek Czarnobaj:

Witam bardzo serdecznie na siedemdziesiątym pierwszym posiedzeniu Komisji Budżetu i Finansów Publicznych. Bardzo serdecznie witam pana prof. Pawła Szczęśniaka z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Witamy serdecznie, Panie Profesorze.

(Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak: Jeszcze doktor, ale…)

Wiemy, że jest pan blisko habitacji, więc już awansem…

Punkt 1. porządku obrad: omówienie ekspertyzy „Model i procedury przejęcia banku w ramach przymusowej restrukturyzacji w świetle prawa krajowego i unijnego”

Pan profesor na nasze zlecenie napisał opinię na temat modelu i procedury przejęcia banku w ramach przymusowej restrukturyzacji w świetle prawa krajowego i unijnego. Jest to nowa rzecz, która wchodzi do prawodawstwa polskiego i została wdrożona w sensie wykonawczym w Polsce. Chcielibyśmy porozmawiać tutaj na temat tego modelu i wysłuchać opinii pana profesora.

Witam serdecznie zaproszonych gości. Powiem tylko, że zdalnie jest z nami pani Sylwia Garlej ze Związku Banków Polskich – witamy bardzo serdecznie.

Witam przybyłych senatorów i pozostałych gości.

Dzisiejsze spotkanie ze względu na, że tak powiem, szczupłość sal potrwa godzinkę. W uzgodnieniu z panem profesorem przyjęliśmy taką strategię, że pan profesor przybliży nam ten dokument, zwracając uwagę na rzeczy, które są najistotniejsze, jeśli chodzi o kwestie tegoż modelu i samej procedury. Myśmy, Panie Profesorze, dostali to opracowanie, ale prosimy pana profesora o kilka słów na temat najważniejszych rzeczy.

Bardzo proszę.

Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak:

Dziękuję.

Dzień dobry państwu.

Przede wszystkim bardzo dziękuję za zaproszenie.

Szanowni Państwo Senatorowie!

Tak jak pan przewodniczący wspomniał, jestem autorem opinii na temat modeli i procedury przejęcia banku w ramach przymusowej restrukturyzacji w świetle prawa krajowego i unijnego. Opinia ta została przygotowana na bazie pracy doktorskiej pt. „Środki przymusowej restrukturyzacji banku w polskim porządku prawnym”, w związku z tym jest to swojego rodzaju podsumowanie wyników badań, które ukazały się w monografii w 2018 r. Dzisiaj przedstawię pewną syntezę wniosków wynikających z opinii, którą państwo senatorowie otrzymali. Myślę, że ta opinia, choć dotyczy spraw teoretycznych – i do tych spraw będę się odnosił – będzie dobrą podstawą do oceny problemów praktycznych, problemów, z którymi w tym roku, w roku bieżącym mamy do czynienia z uwagi na przymusową restrukturyzację jednego z banków krajowych. Ja po części będę odnosił się do tych problemów, ale w ujęciu teoretycznym, nie wprost, nie formułując kategorycznych sądów. Te sądy i opinie będą możliwe i będziecie mogli państwo dokonać ich samodzielnie.

Jeśli chodzi o samo przejęcie banku w ramach przymusowej restrukturyzacji, to wspomnę tylko na początku o źródłach, które regulują tę instytucję. Przede wszystkim – to jest podstawowa sprawa – jest to ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. Ta ustawa weszła szybko, bo jeszcze w 2016 r., więc mamy już jakiś dorobek, powiedzmy, praktyczny w tym zakresie. Nie możemy jednak zapominać, że ta ustawa została implementowana na podstawie dyrektywy unijnej. Jeśli chodzi o samą dyrektywę, to ona oczywiście wiąże państwo członkowskie wyłącznie co do rezultatu, które prawodawca krajowy ma osiągnąć. Implementacja nie kończy się w momencie samej transpozycji dyrektywy do polskiego ustawodawstwa, ale trwa w czasie stosowania prawa wynikającego z danej ustawy.

Na koniec w ramach podsumowania wspomnę o pewnych problemach, które dostrzegam z teoretycznego punktu widzenia. Te problemy mogą ewentualnie wystąpić w przyszłości, mogą być poddane procedurze legislacyjnej, bo ta ustawa rzeczywiście ma pewne mankamenty i, według mnie, nie do końca w sposób skuteczny implementuje dyrektywę unijną. Mowa tutaj cały czas o dyrektywie z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Jeśli chodzi o dyrektywę, to przepisy dotyczące przejęcia banku można w gruncie rzeczy podsumować w kilku podstawowych punktach.

Przede wszystkim przejęcie banku jest instytucją, która pozwala organom krajowym na przeniesienie na nabywcę dwóch rodzajów substancji majątkowej banku, w tym wypadku banku krajowego. Po pierwsze, akcji lub innych instrumentów kapitałowych, i po drugie, wszystkich albo wybranych aktywów, praw lub zobowiązań instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją. Przeniesienie, o którym mowa, jest dokonywane, co warto podkreślić, bez konieczności uzyskiwania zgody akcjonariuszy instytucji objętej restrukturyzacją ani też innych osób trzecich, które miałyby pewne uprawnienia związane z działalnością takiej instytucji kredytowej.

Wykorzystanie instrumentu przejęcia banku powinno dokonać się na warunkach handlowych. Tak mówi dyrektywa. Można powiedzieć: na warunkach rynkowych. Nie jest to instrument, który można stosować dowolnie. W związku z tym państwo, oceniając działalność chociażby Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, powinni brać pod uwagę to, czy przejęcie banku, tego konkretnego banku dokonało się właśnie w warunkach rynkowych, czy – o tym jeszcze będę mówił – ten stosunek prawny był odpłatny i czy rzeczywiście był realizowany w warunkach rynkowych.

Na co jeszcze warto zwrócić uwagę? Na to, że przejęcie przedsiębiorstwa, przejęcie banku jest jednym z czterech środków przymusowej restrukturyzacji. Wynika to zarówno z dyrektywy, jak i z art. 110 ust. 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Tak więc drugim elementem, na który powinni państwo senatorowie zwróć uwagę, jest to, czy dało się środki przymusowej restrukturyzacji, instrumenty przymusowej restrukturyzacji zastosować w innej konfiguracji. Te środki, co warto podkreślić, nie zwalczają się wzajemnie, nie są wobec siebie konkurencyjne, więc można stosować je w bardzo wielu układach. Można powiedzieć, że środki, instrumenty przymusowej restrukturyzacji mają charakter wariantywny. Jest to jedna z najbardziej istotnych rzeczy w ocenie działalności Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, który wydaje decyzję w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji.

Możemy zacząć od tego, że przejęcie banku jest podstawowym instrumentem. On jest wymieniony jako pierwszy w ustawie. W związku z tym Bankowy Fundusz Gwarancyjny zawsze jest obowiązany rozważyć, czy można zastosować ten środek przymusowej restrukturyzacji. Wydaje się, że jest to środek o charakterze podstawowym, można powiedzieć, że jest to środek domniemany przymusowej restrukturyzacji. Jeżeli nie byłoby to możliwe – tak się już zdarzyło w polskiej praktyce – to wówczas można utworzyć tzw. instytucję pomostową, bank pomostowy, który na pewien czas przejmie aktywa upadającego banku i przez okres 2-letni lub nieco dłuższy, jeżeli pozwolą na to warunki, będzie mógł tym majątkiem obracać czy być jego właścicielem, do momentu, aż znajdzie się nabywca, który zaoferuje możliwie najlepsze warunki.

Oprócz tego jest coś, co jest cechą podstawową przymusowej restrukturyzacji, czyli umorzenie lub konwersja zobowiązań. Jest to środek o charakterze najbardziej, można powiedzieć, restrykcyjnym z uwagi na to, że w przypadku umorzenia akcjonariusze banku, wierzyciele banku tracą swoje uprawnienia. O tym jeszcze będę mówił. Przymusowa restrukturyzacja pozwala – nie chcę użyć słowa „wywłaszczanie”, bo to nie jest wywłaszczenie – na pozbawienie praw majątkowych i praw udziałowych akcjonariuszy, ale też deponentów, którzy lokują w banku swoje oszczędności. Oczywiście w przypadku deponentów ta granica to 100 tysięcy euro. Ponad tą granicą oczywiście można przejmować środki, ewentualnie konwertować na akcje banku.

Oprócz tego mamy jeszcze środek w postaci wydzielania praw majątkowych. Jest to środek subsydiarny, który może występować przy okazji zastosowania innych środków przymusowej restrukturyzacji.

To tak gwoli pewnego wprowadzania. Wariantywność przymusowej restrukturyzacji jest dość spora. Nie jest tak, że zawsze musimy wybierać jeden ze środków, można te środki łączyć. Konfiguracje pozwalają na dokonanie, powiedzmy, najbardziej optymalnego wyboru z punktu widzenia interesu publicznego.

Jeśli chodzi o samo przejęcie banku – syntetyzuję treść opinii, z którą państwo na pewno mieli okazję się zapoznać – to polega ono generalnie na możliwości przejęcia trzech rodzajów substancji majątkowych. Przede wszystkim chodzi tutaj o przedsiębiorstwo lub zorganizowaną część przedsiębiorstwa prowadzonego przez bank w restrukturyzacji. Drugą grupą substratów majątkowych, które może przejąć podmiot przejmujący, są wybrane lub wszystkie prawa lub zobowiązania banku w restrukturyzacji. Ostatnim rodzajem substancji, które mogą być przejęte, są prawa udziałowe. Chodzi tutaj przede wszystkim o akcje banku w restrukturyzacji. Na dalszym etapie posiedzenia będzie mowa o banku w formie spółki akcyjnej. Te prawa udziałowe to nic innego jak akcje banku w formie spółki akcyjnej.

Jeśli chodzi o cele przejęcia banku, to należy wyróżnić dwa podstawowe cele wykorzystania instrumentu w postaci przejęcia banku. Po pierwsze – to warto podkreślić – chodzi o uzyskanie możliwie wysokich przychodów ze zbycia substancji majątkowych, o których mówiłem. Cel naczelny jest taki, aby zbyć upadający bank lub jego część w sposób najbardziej optymalny z punktu widzenia możliwości rynkowych.

Badanie, jakie czynności podejmował ten czy inny organ administracji publicznej, jest właśnie badaniem dotyczącym tego, czy doszło do odpłatnego zbycia przedsiębiorstwa, banku w restrukturyzacji na warunkach rynkowych. O tym na początku mówiłem, warto o tym wspomnieć. To jest tym bardziej istotne, że ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w ślad za dyrektywą unijną gwarantuje pewne prawa, w tym prawo do niepogarszania sytuacji akcjonariuszy lub wierzycieli w wyniku przymusowej restrukturyzacji. Po zakończeniu tego procesu dokonuje się oszacowania, czy wybór przymusowej restrukturyzacji był bardziej optymalny niż wybór postępowania upadłościowego. Jeżeli okazałoby się, że w postępowaniu upadłościowym interesy wierzycieli banku, akcjonariuszy banku zostałyby zabezpieczone w sposób lepszy niż w przymusowej restrukturyzacji, wówczas podmiotom, można powiedzieć, pokrzywdzonym przysługiwałoby roszczenie uzupełniające. O roszczeniu uzupełniającym mówi przepis art. 242 ust. 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym z 2016 r. Tym podmiotom, a więc wierzycielom banku, którzy zostali zaspokojeni w wyniku przymusowej restrukturyzacji w stopniu niższym niż zostaliby zaspokojeni w postępowaniu upadłościowym w wyniku zastosowania umorzenia lub konwersji zobowiązań oraz niedokonania przeniesienia ich zobowiązań z podmiotu w restrukturyzacji w następstwie użycia instrumentów przejęcia przedsiębiorstwa lub instytucji pomostowej przysługuje roszczenie uzupełniające do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Tak więc w gruncie rzeczy samo wydanie decyzji w sprawie przymusowej restrukturyzacji nie pozbawia de iure pewnych uprawnień wierzycieli banku, akcjonariuszy banku, bo po zakończeniu procesu przymusowej restrukturyzacji będą oni mogli skorzystać z roszczenia uzupełniającego.

Drugi cel przejęcia banku, o którym należy pamiętać, to utrzymanie funkcji. Mówi się o funkcjach krytycznych banku. Chodzi o możliwość prowadzenia tej działalności przez inny podmiot, ale jednak prowadzenia jej, i niezaburzania rynku finansowego. Ten drugi element, jakim jest utrzymanie funkcji krytycznych, wydaje się w tym kazusie, który wystąpił w styczniu, w jakiś sposób zapewniony. Jak się zorientowałem, 98% aktywów zostało przejętych przez podmiot przejmujący, w związku z czym funkcje krytyczne w tym zakresie, wydaje się, zostały utrzymane.

Co jeszcze należy podkreślić? À propos problemów pojawiających się w ramach pewnych konkretnych przypadków trzeba wspomnieć o celach przymusowej restrukturyzacji. Czynię to również w odniesieniu do pisma z 9 lutego 2021 r. Chodzi o pismo prezesa Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Rzeczywiście podstawowym celem przymusowej restrukturyzacji banku jest utrzymanie stabilności finansowej. Chodzi o ograniczenie zaangażowania środków publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania w celu ratowania upadającego banku, o zapewnienie kontynuacji realizowanych przez bank funkcji krytycznych i – to jest punkt, który jest najbardziej istotny – o ochronę deponentów. Tak więc w decyzji w sprawie przymusowej restrukturyzacji, oprócz interesu publicznego, który ta przymusowa restrukturyzacja powinna realizować, należy uwzględnić cele odniesione do kwestii ochrony deponentów. Jest to element, o którym warto pamiętać. Ważny jest nie tylko interes publiczny, ale też interes jednostkowy deponentów i ewentualnie inwestorów objętych systemem rekompensat. Chodzi tutaj oczywiście o sytuację, kiedy przymusową restrukturyzacją byłby objęty dom maklerski. Wówczas, zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, prawa osób fizycznych, osób prawnych czy jednostek organizacyjnych powinny być również w najwyższym stopniu chronione.

Podsumowując tę część, można powiedzieć, że osiągnięcie tych celów niekiedy nie jest możliwe w ramach sądowego postępowania upadłościowego. Wówczas Bankowy Fundusz Gwarancyjny uzyskuje prawo, żeby wydać decyzję w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji. To zapewnia szybkie i uproszczone dokonanie zmian struktur organizacyjnych.

Pewną cechą przejęcia banku jako instrumentu prawnego przymusowej restrukturyzacji jest odpłatność, o czym już dzisiaj wspomniałem. Ta odpłatność polega na tym, że podmiot przejmujący, bank przejmujący jest obowiązany na podstawie art. 174 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym do zapłaty ceny za przejmowane przedsiębiorstwo, prawa majątkowe lub prawa udziałowe banku w restrukturyzacji. Zapłata może nastąpić przez przejęcie długu w banku. Nie musi to być zapłata w ścisłym tego słowa znaczeniu. Może ona polegać również na pewnej ekwiwalentności tej czynności w postaci przejęcia długów banku. Przejmowane długi powinny odpowiadać wartości nabywanych praw majątkowych. Jest to kolejny element, który warto ewentualnie oceniać w konkretnych przypadkach. Chodzi o to, czy przejmowane prawa majątkowe odpowiadały wartości długów banku w restrukturyzacji.

Jeśli chodzi o sam model przejęcia banku, to ja nie będę rozwijał tego tematu. Tu chodzi o możliwość przejmowania trzech substancji majątkowych. Myślę, że nie jest to sprawa, którą państwo senatorowie będą badać na dzisiejszym posiedzeniu, ale jest ona ujęta w opinii. W dokumentach źródłowych związanych ze sprawą jednego z banków krajowych podniesiono, że możliwe było ewentualne dokonanie zwrotnego przeniesienia praw majątkowych albo zobowiązań do banku w restrukturyzacji. Na takie zwrotne przeniesienie musi udzielić zgody podmiot przejmujący. W stanie, który oceniałem, byłoby to raczej niemożliwe.

Myślę, że interesującą kwestią dla państwa senatorów jest sama procedura przejęcia banku. Ustawodawca w ślad za dyrektywą wskazuje pewne kryteria, którymi powinien kierować się organ przymusowej restrukturyzacji, a więc Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Zgodnie z dyrektywą, a dokładnie z art. 39 ust. 2 lit. a dyrektywy z 2014 r., przejęcie banku powinno odbyć się z zachowaniem kryterium jak największej przejrzystości i nieprzedstawiania błędnej wartości aktywów, praw, zobowiązań, akcji lub innych instrumentów właścicielskich tej instytucji, które organ zamierza przenieść, z uwzględnieniem danych okoliczności, a w szczególności konieczności utrzymania stabilności finansowej. W związku z tym kolejnym kryterium oceny, która powinna być dokonywana w celu określenia zachowań Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, jest to, czy restrukturyzacja była dokonana w sposób przejrzysty i czy przypadkiem nie podawano błędnej wartości aktywów, zobowiązań banku. Jest to kwestia, której ja jako prawnik nie jestem w stanie ustalić na podstawie dokumentów źródłowych. Osoby kompetentne na pewno mogą określić, czy nie przedstawiono błędnej wartości aktywów, praw, zobowiązań lub akcji banku w restrukturyzacji.

Sam wybór podmiotu przejmującego powinien być dokonywany z uwzględnieniem sześciu kryteriów. To jest kolejny element, który należy poddać ocenie. Bankowy Fundusz Gwarancyjny – to po pierwsze – jest obowiązany uwzględnić kryterium, jakim jest otwartość. To znaczy, że procedura wyboru podmiotu przejmującego powinna umożliwić złożenie oferty przez każdego zainteresowanego. Wytypowanie podmiotów przejmujących jest jednak uzależnione od inicjatywy samych podmiotów przejmujących.

Drugie kryterium, o którym warto wspomnieć, to transparentność. Bankowy Fundusz Gwarancyjny powinien zachowywać się w sposób jak najbardziej przejrzysty, tak żeby nie podważać legalności procesu przejęcia banku.

Trzecim kryterium jest równe traktowanie potencjalnych podmiotów przejmujących. Warto wspomnieć tutaj o tym, że nie musi to być jeden podmiot przejmujący. Można znaleźć większą liczbę podmiotów przejmujących, podzielić przedsiębiorstwo na mniejsze części i w ten sposób przeprowadzić przymusową restrukturyzację banku.

Kolejne kryterium, które Bankowy Fundusz Gwarancyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę, to brak konfliktu interesów w trakcie wyboru podmiotu przejmującego.

Przedostatnie kryterium to zapewnienie szybkości procesowi przymusowej restrukturyzacji. Jest to coś, co jest cechą przymusowej restrukturyzacji, to postępowanie rzeczywiście jest postępowaniem bardzo sprawnym. Mogę uczynić tutaj jedno zastrzeżenie. Oczywiście samo postępowanie w sprawie przymusowej restrukturyzacji powinno być szybkie, dynamiczne, ale należy pamiętać o tym, że każdy bank przygotowuje swój plan przymusowej restrukturyzacji. Tak więc generalnie jest przygotowany pewien plan awaryjny dotyczący tego, co by było w sytuacji, kiedy współczynniki wypłacalności i płynności banku byłyby zagrożone. I na tym tle pojawia się bardzo wiele wątpliwości normatywnych. W swoich badaniach, już po uzyskaniu stopnia doktora, wykazywałem, że współpraca pomiędzy organami sieci bezpieczeństwa finansowego, a więc przede wszystkim pomiędzy Bankowym Funduszem Gwarancyjnym, a Komisją Nadzoru Finansowego jest iluzoryczna. Na etapie planowania przymusowej restrukturyzacji nie wygląda to w sposób, który można byłoby postulować. Chodzi o to, żeby ewentualne opinie organu nadzoru, a więc Komisji Nadzoru Finansowego, miały jakikolwiek wpływ na działalność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Kwestię szybkości należy powiązać z odpowiednim planowaniem samego procesu. Każdy bank, niezależnie od kondycji finansowej, taki proces przymusowej restrukturyzacji planuje. Bez odpowiedniego planowania, bez odpowiedniej współpracy między organami sieci bezpieczeństwa finansowego nie jest możliwe przeprowadzanie takiej restrukturyzacji zgodnie z prawem.

Myślę, że ostatnie kryterium nie będzie zaskakujące. Jest to kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty. Bierzemy pod uwagę nie tylko aspekt finansowy, ale też aspekt jakościowy, chociażby możliwość kontynuacji działalności banku, który upada, banku w restrukturyzacji lub właściwości podmiotu przejmującego, a więc to, czy on rzeczywiście zapewni możliwość kontynuacji funkcji krytycznych.

W pewnych okolicznościach można odstąpić od tych kryteriów wyboru, jeśli ich spełnienie utrudniałoby osiągnięcie co najmniej jednego z celów przymusowej restrukturyzacji.

Kolejna sprawa, o której pisałem w opinii, ale tutaj tylko o niej wspomnę, to kwestia wsparcia, które może uzyskać podmiot przejmujący. To wsparcie może mieć charakter rynkowy albo nie być objęte rygorami rynkowymi. Wówczas mamy do czynienia z pomocą publiczną, która jest już odpowiednio regulowana. To jest ten ostatni element, który ewentualnie uzupełnia samo przejęcie banku.

Jeśli chodzi o pewne postulaty, o to, jak ewentualnie pomóc wierzycielom banku w restrukturyzacji w konkretnym przypadku albo w przypadkach, które być może wydarzą się w przyszłości, to chciałbym państwu senatorom wspomnieć o jednym z przepisów ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Powiedziałem na początku, że proces implementacji dyrektywy nie kończy się w momencie samej transpozycji dyrektywy do polskiego ustawodawstwa, ale trwa również w momencie stosowania prawa. I mamy problem z art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Powiedziałem, że mamy problem, ale problem mają sądy administracyjne, bo to do nich kieruje się skargi na decyzje Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Nie ma problemu z pierwszą częścią tego przepisu, tzn. przepisu art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, który mówi nam o tym, że od decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego rada nadzorcza banku w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji. Problem pojawia się w przypadku innych osób niż bank jako taki czy rada nadzorcza banku. „Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją”. Zdanie w takiej formie jest obowiązujące. Nie wiadomo jednak, czy osoba, która czuje, że jej interes prawny został naruszony decyzją Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, wnosi skargę w terminie 7 dni, czy wnosi ją w terminie 30 dni, o czym mówi art. 53 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Początkowo wyroki sądów pierwszej instancji, a więc wojewódzkich sądów administracyjnych, a dokładnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mówiły, że deponent albo inny wierzyciel banku, który np. świadczy pewne usługi wobec tego banku, będzie mógł wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia decyzji na stronie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Jednak sąd drugiej instancji, a więc Naczelny Sąd Administracyjny, nie zgodził się z tymi orzeczeniami i uznał, że termin wynosi nie 30 dni, a 7 dni. Jest to coś, co może budzić wątpliwości. Możecie państwo wyobrazić sobie taką sytuację, że macie 7 dni na to, żeby napisać skargę do sądu w sprawie tak skomplikowanej jak sprawa dotycząca przymusowej restrukturyzacji, i jesteście dostawcą jakichś usług dla banku albo po prostu deponentem, który w tym banku lokował swoje środki.

Myślę, że w procesie legislacyjnym, który państwo senatorowie prowadzą, de lege ferenda należałoby sprecyzować, w jakim terminie osoby inne niż bank, których interes został naruszony, mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego. Podkreślę tylko to, że w dyrektywie mamy określone, że postępowanie w sprawie przymusowej restrukturyzacji musi być prowadzone sprawnie. Nie ma odgórnie narzuconych terminów, które mogłyby świadczyć o tym, że skargę należy wnosić do 7 dni i koniec. W związku z tym wydaje się, że w tym zakresie ustawodawca implementował dyrektywę w sposób poprawny, ale może niezupełny, budzący, jak się okazuje, pewne kontrowersje w orzecznictwie.

Nie umieściłem tego w opinii, którą przygotowywałem, w związku z tym pozwoliłem sobie jeszcze na taką adnotację dotyczącą art. 103 ust. 5. Wydaje się, że w toku przymusowej restrukturyzacji bardzo wiele osób może być pokrzywdzonych. Taki jest właściwie charakter przymusowej restrukturyzacji, która ma chronić nie interes jednostkowy, a interes publiczny, ale nie można pozbawiać nikogo realnego prawa do sądu. Wydaje się, że przepis art. 103 ust. 5 w wykładni, jaką proponuje Naczelny Sąd Administracyjny, nie spełnia również kryteriów wynikających z konstytucji, a więc art. 32. Jest to kryterium, które w jakiś sposób może dyskryminować osoby, które nie są zorientowane w sytuacji banku tak doskonale jak zarząd czy rada nadzorcza. Jest to taki element, o którym w opinii nie pisałem, a warto o nim wspomnieć, bo w gruncie rzeczy osoby, które czują się pokrzywdzone, są pozbawione realnej ochrony sądowej.

Jeśli chodzi o krótkie podsumowanie, to powiem tylko tyle, że należy oczywiście, oceniając konkretną decyzję w sprawie przymusowej restrukturyzacji, brać pod uwagę cele przymusowej restrukturyzacji, a więc przede wszystkim kwestię ochrony stabilności krajowego systemu finansowego, kwestię utrzymania funkcji krytycznych, ale też ochronę deponentów. Jest to rzecz kluczowa. Należy zbadać, czy rzeczywiście zostały spełnione przesłanki wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, a więc czy rzeczywiście bank był na progu upadłości, czy inne środki nadzorcze, które mogłaby podjąć Komisja Nadzoru Finansowego, nie przywróciłoby poprawnej działalności banku, zgodnej z rozporządzeniem unijnym, i czy ta konkretna decyzja była wydana w celu ochrony interesu publicznego. Są to kwestie bardzo ogólne, ale myślę, że w konkretnych sytuacjach mogą one otwierać pole do dyskusji. Istotna jest też kwestia, o której już mówiłem, czyli to, że przejęcie banku powinno następować na zasadach pełnej odpłatności, ekwiwalentności, z zachowaniem przejrzystych warunków dokonywania tego przejęcia. To podlega już, powiedzmy, ocenie, analizie bardziej ekonomicznej, ale na tę kwestię również warto ewentualnie zwrócić uwagę.

Ja bardzo dziękuję. Jeżeli będą pytania, to chętnie na nie odpowiem.

Zastępca Przewodniczącego Leszek Czarnobaj:

Dziękuję, Panie Doktorze.

Ja tylko chciałbym powiedzieć, że to nasze spotkanie to jest jakby preludium do jutrzejszego spotkania z przedstawicielami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Myślę, że to są elementy, które spróbujemy tutaj od strony naukowej… Spróbujemy się kilku rzeczy dowiedzieć, aby móc jutro zadać kilka pytań związanych z restrukturyzacją pierwszego banku w Polsce według tej procedury.

Teraz przechodzimy do pytań, jak państwo wiecie.

Ja rozpocznę. Panie Profesorze, po części już pan odpowiedział na moje pytanie. W opinii i w wystąpieniu padały często słowa „wybór środka”, była mowa o konfiguracjach, o tym, który środek wybieramy, o tym, że jest możliwość wyboru. To po pierwsze. Po drugie, mówił pan, że to ma być proces szybko realizowany. Po trzecie, istotne są wszystkie warunki, o których tutaj pan mówił, czyli m.in. przejrzystość, transparentność.

Po przeczytaniu tejże opinii narodziło mi się pytanie, na które po części, tak jak powiedziałem, już usłyszałam odpowiedź, ale jednak, jeśli można by było, prosiłbym tu jeszcze o dalszy komentarz. Kto dokonuje oceny w zakresie tego, czy proces jest prowadzony transparentnie, zgodnie z zasadami, które są zapisane w ustawie, czyli mówiącymi, że ma to być robione w celu ochrony rynku finansowego, bo taki jest cel publiczny, ale również z zachowaniem interesów akcjonariuszy czy udziałowców? Jaki jest proces oceny, kto na tym etapie ocenia? Bo to, że proces powinien przebiegać szybko, to jest okej.

Powiedział pan, że istnieje tu pewna niedoskonałość. Chodzi mianowicie o możliwość składania skargi czy o uczestnictwo w procesie osób fizycznych. Czy mógłby pan na ten temat powiedzieć jeszcze kilka słów? Przepraszam, już kończę. Ja po prostu osobiście czuję niedosyt, bo znowu są tutaj umieszczane instytucje, a obywatel, który ma jakiś interes prawny, interes finansowy w danym przedsięwzięciu, jest potraktowany bardzo ogólnikowo. W mojej ocenie ta procedura będzie wyglądała tak: bardzo szybko trzeba będzie podjąć decyzję dotyczącą relacji – to jest okej – ale jeżeli dany obywatel będzie niezadowolony, będzie uważał, że jest pokrzywdzony, to proces naprawienia jego ewentualnej krzywdy będzie trwał bardzo, bardzo długo.

To takie pierwsze pytanie. Jeśli można, to prosiłbym o kilka słów komentarza.

Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak:

Tak. Przymusowa restrukturyzacja jest takim reżimem prawnym, w którym decyzje podejmuje organ administracji publicznej, bo tak traktuje się Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Pomimo pewnych kontrowersji dotyczących tego, jaki jest jego status ustrojowy, uznaję go za organ administracji publicznej. Ten organ samodzielnie, oczywiście we współpracy z Komisją Nadzoru Finansowego, przynajmniej na początku, podejmuje decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. Komisja Nadzoru Finansowego informuje Bankowy Fundusz Gwarancyjny, że z danym bankiem nic nie da się zrobić, nie da się zastosować środków nadzorczych, które w jakiś sposób przywracałyby możliwość bezpiecznego działania banku z punktu widzenia rynków finansowych. I w tym momencie Bankowy Fundusz Gwarancyjny może zdecydować, czy będzie wszczynać procedurę przymusowej restrukturyzacji, czy jednak Komisja Nadzoru Finansowego wystąpi z wnioskiem o wszczęcie postępowania upadłościowego, zawiesi działalność banku, a Bankowy Fundusz Gwarancyjny wypłaci depozyty gwarantowane. Jak państwo na pewno doskonale wiedzą, to jest do 100 tysięcy euro w jednym banku w terminie 7 dni roboczych. I decyzję jako taką podejmuje Bankowy Fundusz Gwarancyjny we współpracy z Komisją Nadzoru Finansowego, a o zastosowaniu konkretnych środków, instrumentów przymusowej restrukturyzacji decyduje Bankowy Fundusz Gwarancyjny. On ocenia, czy kryteria, o których mówiłem, zostały spełnione. Ewentualnym środkiem, który w jakiś sposób ma kontrolować tę decyzję, jest działalność sądu administracyjnego, bo tylko ten podmiot w sensie prawnym sprawdza, kontroluje, czy decyzje były zgodne z prawem.

Co ważne – musimy zwrócić na to uwagę – w przypadku, gdy sąd administracyjny uzna, że decyzja bankowego funduszu jest nielegalna, niezgodna z prawem, ta decyzja nie może stać się nieważna. Ona dalej będzie funkcjonowała w obrocie prawnym, ale pokrzywdzonym osobom będzie się należało odszkodowanie. Będzie ono ograniczone tylko do poniesionych strat, tego, co nazywamy w języku prawniczym damnum emergens, nie będzie uwzględniało ewentualnych korzyści, które mogły być uzyskane, a więc tego, co nazywa się w podręcznikach lucrum cessans. To jest kontrowersyjne, w związku z tym pytania pana przewodniczącego są zasadne. Jest to procedura o charakterze zupełnie nadzwyczajnym, która powinna być wykorzystywana w przypadkach wyjątkowych, w których występuje ogromne zagrożenie dla całego systemu finansowego, dla jego stabilności.

Dając kompetencje Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu… Te kompetencje nie mogą być nadużywane. Te środki są rzeczywiście środkami, które w gruncie rzeczy absolutnie pozbawiają pewnych uprawnień akcjonariuszy banków, ewentualnie członków banków spółdzielczych, jeżeli doszłoby do przymusowej restrukturyzacji takiego banku spółdzielczego, czy wierzycieli banków, w tym deponentów. W ocenie tego, co się wydarzyło lub wydarzy w przyszłości, należy brać pod uwagę, czy rzeczywiście dana sytuacja to sytuacja na tyle nadzwyczajna, że można wykorzystać tak bardzo restrykcyjny środek. W polskim ustawodawstwie nie ma chyba nic tak bardzo restrykcyjnego jak środki przymusowej restrukturyzacji, które zupełnie zgodnie z prawem mogą pozbawiać kogoś jego uprawnień i nie dawać mu odszkodowania, jeżeli oczywiście decyzja jest zgodna z prawem. Kwestia nadzwyczajności sytuacji, oceny tego, czy rzeczywiście działalność banku nie mogła być w jakimś stopniu kontynuowana, tego, czy nie można było zastosować innej konfiguracji środków, które w jakiś sposób uprawniały wszystkich wierzycieli banku do ochrony, jest na pewno czymś, co trzeba rozważać i o co ewentualnie należy pytać na dalszych posiedzeniach osoby odpowiedzialne za podjęcie takiej decyzji czy reprezentujące organ, który taką decyzję podjął.

Zastępca Przewodniczącego Leszek Czarnobaj:

Ja tylko, jeśli państwo pozwolą, w uzupełnieniu…

Panie Profesorze, mówimy o tym, że należy o to pytać. Moje pytanie dotyczyło tego, czy nie należałoby wzmocnić praw osób, które czują się pokrzywdzone i mają odpowiednie analizy. Dochodzenie praw w długotrwałym procesie w sądzie administracyjnym, gospodarczym czy w trybie odszkodowawczym będzie trwało ileś czasu, do następnego, nie daj Boże, pokolenia. W związku z tym pytam, czy nie należałoby w jakikolwiek… Ja nie mówię o rozwiązaniach, tylko o działaniach prowadzonych w myśli równowagi w całym trudnym procesie restrukturyzacji. Chodzi o to, żeby podmiot podejmujący decyzję o przymusowej restrukturyzacji wiedział, że podjęcie złej decyzji będzie wiązać się z olbrzymimi kosztami. W tym procesie, według tego, o czym tutaj mówimy, jest duże uprzywilejowanie. To jest pierwsze pytanie.

Drugie. Zwrócił pan profesor uwagę na rolę KNF. Jest trudna sytuacja, przejmuje to Bankowy Fundusz Gwarancyjny – mówię tak króciutko – i rola KNF się kończy. Gościliśmy tutaj prezesa KNF i on mówił, że jego rola jest do pewnego momentu, a później on się tym nie zajmuje. W momencie, kiedy się coś proponuje czy sugeruje, a później się tego nie monitoruje… No, może jest to jakimś uchybieniem, może warto byłoby zastanowić się nad tym, żeby nadzór instytucji państwa, jaką jest KNF, był tutaj od początku do końca, oczywiście oprócz etapu drogi sądowej, i z uwzględnieniem poprawek, o których mówiłem.

Prosiłbym, jeśli można, o pana spostrzeżenia w tym zakresie. Jeśli nie teraz, to za chwilę.

Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak:

Zacznę od pierwszej kwestii, dotyczącej wzmocnienia sytuacji osób, które tracą swoje uprawnienia. Mój pogląd jest taki: oczywiście mamy do wyboru pozostawienie pewnych wierzycieli banku bez ich uprawnień albo bez możliwości realizacji tych uprawnień, chociażby wykupu obligacji, o czym na pewno już państwo w konkretnym przypadku rozmawiali… Decyzja, jaka mogłaby być podjęta przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, mogłaby polegać na tym, że zdecydowano by się… Oferta banku przejmującego w tej konkretnej sytuacji była inna, ale można było rozważyć, czy ewentualnie nie wesprzeć banku przejmującego w ramach pomocy publicznej – oczywiście zgodnie z przepisami o pomocy publicznej – i nie zaproponować mu nabycia tych usług finansowych, które rzeczywiście są kontrowersyjne, a więc obligacji korporacyjnych, na zasadzie odpłatności…

(Przewodniczący Leszek Czarnobaj: Ale mogłyby to być realizowane w ramach…)

Tak, teoretycznie mogłoby być realizowane, tylko trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, kto miałby finalnie ponosić odpowiedzialność finansową. Okazałoby się, że inne banki musiałby zwiększyć składki na fundusz przymusowej restrukturyzacji, który jest w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Tak więc tutaj mamy do wyboru albo ochronę konkretnych podmiotów, które są uprawnione np. do pewnych obligacji… Płacilibyśmy na to wszyscy jako klienci banków, jako osoby, które deponują w bankach swoje oszczędności. Możemy też rozłożyć odpowiedzialność na wszystkich – to jest polityczna decyzja – i zdecydować, że wszyscy będą partycypować w tym, powiedzmy, wsparciu osób, które rzeczywiście są w nie najlepszej sytuacji. Inaczej prawdopodobnie pozbawimy te osoby realnych szans może nie tyle na wykup obligacji, ile na wykup w mniejszej kwocie. To jest oczywiście kwestia, która powinna być rozważana.

Ja tutaj wspomnę o jeszcze jednym. Nie chcę się odnosić do konkretnego przypadku z uwagi na to, że nie dysponuję pełnym zakresem informacji. Pewne dane mogłem sam zdobyć ze strony internetowej BFG. Nie chciałbym tutaj ferować kategorycznych sądów, ale mogę wspomnieć o jednej sprawie z punktu widzenia badawczego. Mówimy cały czas o interesie publicznym. Interes publiczny kojarzy nam się z zachowaniem stabilności finansowej państwa, z budżetem, z kwestiami wydatkowania środków. Unia Europejska w tej dyrektywie proponuje nam, żebyśmy nie finansowali upadłości banków ze środków publicznych, a więc żeby odpowiedzialność za upadłość banku spoczywała na akcjonariuszach i wierzycielach. To jest oczywiście jasne, ale jest pytanie: czy jeżeli mamy jakąś konkretną grupę osób, a więc ileś tysięcy interesów jednostkowych, to czy te ileś tysięcy interesów jednostkowych nie tworzy właściwie interesu publicznego? Jest to kwestia zupełnie teoretyczna, ale po analizie różnych opracowań naukowych wydaje mi się, że grupa, która w jakiś sposób jest pokrzywdzona albo czuje się pokrzywdzona… Państwo są też powołani do tego, żeby tę grupę w jakiś sposób wesprzeć. I jest pytanie, czy interesu tej grupy nie należy traktować jako interesu publicznego. Tu nie chodzi tylko o kogoś tam, kto nabył obligacje. To jest pewnie duża rzesza osób, która skorzystała z pewnych czynności prawnych, chociażby nabywając obligacje, których wykupienie nie jest teraz możliwe. Z takiego stricte naukowego punktu widzenia ochrona tej grupy jest również dbaniem o interes publiczny. Wydaje się, że Bankowy Fundusz Gwarancyjny powinien rozważyć taką ewentualność, tak jak wspomniał tutaj pan przewodniczący, i wzmocnić sytuację tej grupy, chociażby proponując przejęcie części zobowiązań wobec tych klientów przez bank przejmujący, ewentualnie wydzielając te zobowiązania i używając innego środka przymusowej restrukturyzacji, np. wydzielenia praw majątkowych.

Jest to pewnie kontrowersyjne stwierdzenie, ale można się zastanowić, co jeszcze można było zrobić. Takie poglądy pojawiają się nie tyle w czasopiśmiennictwie naukowym, ile w pewnych opiniach, które są dostępne w przestrzeni publicznej. Wydaje się, że w tym konkretnym przypadku Bankowy Fundusz Gwarancyjny postąpił zgodnie z prawem, ale jest pytanie, czy mógł postąpić lepiej. To zawsze jest kwestia odpowiedzi na pytanie, czy dało się zrobić coś więcej, biorąc pod uwagę element, o którym nie możemy zapominać, a więc element ekonomiczny, i badania tego, czy rzeczywiście pewne zobowiązania mogły być przejęte przez bank przejmujący. No, bank przejmujący nie chciał tych zobowiązań przejmować, pewnie ze względów reputacyjnych, co jest w pełni zrozumiałe. Taką ofertą był związany Bankowy Fundusz Gwarancyjny i słusznie podkreśla to prezes zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Ale jest pytanie, czy można było zrobić coś więcej. Wydaje się, że obowiązujące przepisy prawne pozwalają na pewne dodatkowe możliwości, chociażby udzielenie pomocy publicznej. Chodzi o to, żeby bank przejmujący przejął te niechciane przez nikogo zobowiązania i sfinansował je dzięki pomocy publicznej uzyskanej od państwa. Pytanie, czy to nie zaburzałoby podstawowego celu przymusowej restrukturyzacji, jakim jest, można powiedzieć, zakaz wykorzystywania środków publicznych w przymusowej restrukturyzacji. Jest to zupełnie otwarte pytanie i pewnie słusznie postawione przez pana przewodniczącego.

Druga kwestia, o którą pan przewodniczący pytał, to ten moment przed samą decyzją w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji. Rzeczywiście ten etap wydaje się bardzo istotny. To właściwie Komisja Nadzoru Finansowego podejmuje decyzję o zawieszeniu działalności banku. I tu mamy dwie drogi: albo postępowanie upadłościowe i wypłata środków gwarantowanych do 100 tysięcy euro, albo przymusowa restrukturyzacja, która w tym konkretnym przypadku, jak się okazało, pozwoliła przenieść depozyty w całości do innego banku. I tu cel ochrony deponentów został spełniony, co jest na pewno czymś dobrym.

Co do samej regulacji dotyczącej sposobu nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego, to – tak jak już powiedziałem – na etapie planowania przymusowej restrukturyzacji… Wydaje się, że przepisy, które obecnie obowiązują i wynikają z ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, są wysoce nieprecyzyjne i w gruncie rzeczy iluzoryczne, bo współpraca jest tu bardzo ograniczona. Ogranicza się ona do opiniowania. Opinii wydawanych przez KNF Bankowy Fundusz Gwarancyjny zupełnie nie musi brać pod uwagę, ale musi o te opinie występować. Jest to coś, co tylko formalnie, w sposób iluzoryczny można uznać za współpracę, ale w sensie formalnym nie jest to współpracą. O tym już kiedyś wspominałem w wypowiedzi naukowej, w artykule opublikowanym w „Przeglądzie Legislacyjnym”, gdzie dokładnie podawałem, w którym elemencie współpraca na etapie planowania przymusowej restrukturyzacji wydaje się niedoskonała.

Zastępca Przewodniczącego Leszek Czarnobaj:

Dziękuję bardzo.

Proszę bardzo, pan senator Ożóg.

Senator Stanisław Ożóg:

Ja na razie mam jedno pytanie, ale po odpowiedzi proszę o możliwość zadawania dalszych pytań. Wspomniał pan o jednym banku w Polsce. Czy chodzi o PBS? Czy zna pan sytuację PBS?

Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak:

Już mówię.

Są dwie decyzje w sprawie przymusowej restrukturyzacji. Jedna dotyczy banku w formie spółki akcyjnej. Z tego, co wiemy, z przekazów medialnych, wynika, że jest to Idea Bank. Druga decyzja dotyczy Podkarpackiego Banku Spółdzielczego w Sanoku. Tak się składa, że moja praca habilitacyjna jest poświęcona zgrupowaniu banków spółdzielczych. Co nieco wiem o sytuacji Podkarpackiego Banku Spółdzielczego – mówię oczywiście o naukowym punkcie widzenia – bo w pewnym stopniu zajmowałem się tym w pracy habilitacyjnej. Pan senator pewnie nawiązuje tutaj do problemów ochrony jednostek samorządu terytorialnego, które…

(Senator Stanisław Ożóg: Nie tylko.)

…miały depozyty w Podkarpackim Banku Spółdzielczym, do kwestii tego, czy dałoby się w lepszym stopniu chronić interes jednostek samorządu terytorialnego. Ta jest podstawowa funkcja krytyczna, jaką realizował Podkarpacki Bank Spółdzielczy w Sanoku. W tym sensie tę sytuację, powiedzmy, kojarzę czy znam, oczywiście z przekazów medialnych, z decyzji opublikowanych na stronie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

Zastępca Przewodniczącego Leszek Czarnobaj:

Panie Senatorze, proszę zadawać pytania w celu uzupełnienia. Dobrze?

Senator Stanisław Ożóg:

Panie Profesorze, problem jednostek samorządu terytorialnego był poważny i dotyczył kilkudziesięciu samorządów. Został on rozwiązany przy pomocy środków publicznych. Można się z tym zgadzać, można się z tym nie zgadzać, ale pieniądze zostały zaangażowane i we właściwym momencie uruchomione przez budżet państwa, bo sytuacja wielu samorządów była dramatyczna. Ale w PBS były również pieniądze małych podmiotów, np. stowarzyszenia, ale nie tylko stowarzyszenia… Te podmioty straciły możliwość funkcjonowania, prowadzenia spraw, którymi się zajmowały, działań, które służyły szeroko pojętej społeczności, w tym działalności charytatywnej, ale nie tylko. Czy te podmioty, te stowarzyszenia mają szansę uzyskania zwrotu pieniędzy? Wydaje mi się, że te podmioty zostały pozbawione jakiejkolwiek pomocy.

Druga sprawa. To może nie pytanie, tylko wątpliwości, które mi się nasuwają. Czy we właściwym czasie działała KNF? Czy działania KNF były, że tak powiem, zgodne z jej możliwościami? Czy ta decyzja została słusznie podjęta? Panie Profesorze, końcowe pytanie proszę potraktować jako pytanie retoryczne. Niezręcznością by było, ażeby pan tutaj odpowiadał na to końcowe pytanie.

Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak:

Jeśli chodzi o pierwszą sprawę, dotyczącą ochrony instytucji zaufania publicznego, chociażby stowarzyszeń, o których pan senator wspomniał, to podstawowym instrumentem ochrony uprawnień takiego stowarzyszenia będzie roszczenie uzupełniające. Sprawdzimy, co by było, gdyby Podkarpacki Bank Spółdzielczy upadał w toku sądowego postępowania upadłościowego. Bankowy Fundusz Gwarancyjny sporządzi ewentualnie dodatkowe oszacowanie i sprawdzi, czy postępowanie upadłościowe byłoby korzystniejsze z punktu widzenia tego konkretnego podmiotu. Według mnie jest to jedyna możliwość, żeby w jakiś sposób chronić interesy tego konkretnego podmiotu. Oczywiście nie mówimy o angażowaniu środków publicznych. To jest już sytuacja nadzwyczajna. Pomoc publiczna jest objęta zupełnie innym reżimem prawnym. Jednak w toku takiego dodatkowego oszacowania można byłoby porównać sytuację tego stowarzyszania w toku postępowania upadłościowego i w toku przymusowej restrukturyzacji. To jest jedyny element ochrony tego stowarzyszenia przed decyzją Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Mogę tylko domniemywać, że w toku postępowania upadłościowego stowarzyszenie nie jest jakoś specjalnie chronione, tzn. nie ma jakichś szczególnych uprawnień co do ochrony swojego mienia, które deponowało w banku. W związku z tym wydaje się, że w postępowaniu upadłościowym i w przymusowej restrukturyzacji jego sytuacja byłaby pewnie podobna. Ja jednak nie znam dokładnie danych, więc nie chcę się tutaj wypowiadać kategorycznie. Mogę tylko powiedzieć, że przysługuje mu roszczenie, o którym mówiłem, roszczenie uzupełniające, wynikające z art. 242 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym.

Druga sprawa, o którą pan senator pytał, to sprawa związana z działalnością organu nadzoru, działalnością Komisji Nadzoru Finansowego. Pytał pan, czy decyzja nie była przypadkiem podjęta zbyt późno. To już jest kwestia szczegółowej oceny tego, czy można było podjąć tę decyzję wcześniej. No, oczywiście tak. Mamy rozporządzenie unijne, tzw. CRR, dotyczące pewnych miar ostrożnościowych, których bank powinien przestrzegać. Chodzi tu o miary płynności, miary dotyczące funduszy własnych. W momencie, kiedy normy płynności, normy wypłacalności nie są spełniane przez bank, pojawia się teoretyczna możliwość zawieszenia działalności banku, oczywiście jeżeli inne środki nadzorcze nie pozwalają na przywrócenie banku do normalnego toku działalności. Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie ustawy – Prawo bankowe ma cały szereg różnych środków, takich jak zalecenia, nakazy, kary pieniężne, odwoływanie członków organów menadżerskich, zarządu, rady nadzorczej itd. I pewnie należałoby sprawdzać, czy wszystkie te środki zostały wykorzystane, czy można było wykorzystać jeszcze jakieś środki, które na wcześniejszym etapie spowodowałyby, że określona działalność banku byłaby zahamowana. Przykład: bank dostałby decyzję w sprawie tego, żeby pewne prawa majątkowe, pewne linie biznesowe sprzedać, nie prowadzić działalności w danym zakresie. Jest to zupełnie abstrakcyjna sprawa, bo pewnie nikt z nas dokładnie nie wie, co można było zrobić i jakie decyzje były podejmowane. Należałoby pewnie sprawdzić, w jakim okresie, czy w odpowiednim czasie i jakie decyzje były podejmowane zgodnie z ustawą – Prawo bankowe, a więc poczynając od art. 133 i idąc przez art. 138. Należałoby sprawdzić, czy wszystkie środki nadzorcze były w dobrym momencie wykorzystywane. To by ewentualnie mogło zahamować działalność banku na pewnym etapie, zahamować oferowanie różnych usług finansowych, które, jak się okazało, spowodowały, że ktoś nie może uzyskać środków, które zainwestował. Jest to na pewno przestrzeń do dość istotnego badania.

Tak jak pewnie słusznie mówił przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, w pewnym momencie działalność KNF się kończy i zaczynają się kompetencje, uprawnienia, obowiązki Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Ale ten wcześniejszy etap jest rzeczywiście etapem kluczowym i jest pytanie, dlaczego tak długo bank, który nie spełniał norm ostrożnościowych, norm płynności, norm wypłacalności, mógł działać na polskim rynku, i czy nie za późno albo nie za wcześnie podjęto tu decyzję. Oczywiście są w tej sprawie różne opinie i z takimi opiniami się spotykamy. To by wymagało bardzo szczegółowego badania. Jakiekolwiek sądy z mojej strony byłoby w tym momencie nieuprawnione.

Zastępca Przewodniczącego Leszek Czarnobaj:

Dziękuję bardzo.

Senator Stanisław Ożóg:

To już nie jest pytanie, tylko takie stwierdzenie faktu. Połowa tych stowarzyszeń, z tych bieszczadzkich, biednych miejscowości już nie istnieje. Nie ma społecznych komitetów budowy wodociągów, które były tam organizowane i miały złożone w banku jakieś pieniądze. To były kwoty rzędu 20, 30, 100 tysięcy zł. Tam już nie ma tego typu podmiotów i to jest problem.

Zastępca Przewodniczącego Leszek Czarnobaj:

Czy są jeszcze pytania? Nie ma.

Ja tylko powiem tu koledze senatorowi, że my rozpatrujemy na posiedzeniach zespołu do spraw spółki GetBack również kwestię działalności KNF, która w naszej wstępnej ocenie nie podjęła działań na miarę możliwości, czasu i swoich uprawnień. Etap dotyczący zapobieżenia tak dużej tragedii to jest etap szybkiego działania nadzoru finansowego we wszystkich sprawach finansowych. To jest tak jak w rodzinie: jak zaczyna się coś psuć, to się nie czeka, aż ona upadnie, tylko od początku podejmuje się decyzje naprawcze. To taka informacja dotycząca tego, że podobnym zjawiskiem, ale o większej skali zajmujemy się na posiedzeniach zespołu.

Czy są jeszcze jakieś pytania? Nie ma.

Panie Profesorze, dziękujemy bardzo.

(Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak: Ja również dziękuję bardzo.)

Chciałbym zadeklarować, że jeżeli w ramach naszych dyskusji będą powstawać inicjatywy – mówię o inicjatywach senackich – wykorzystujące uwagi pana profesora, inicjatywy dotyczące relacji prawnych, czy to w stosunku do udziałowców, czy akcjonariuszy, czy osób pokrzywdzonych, relacji między instytucjami życia publicznego, to będziemy z się panem kontaktować i próbować korzystać z pana wiedzy i doświadczenia.

(Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak: Bardzo dziękuję. Dziękuję również za możliwość przedstawienia ekspertyzy. Dziękuję bardzo państwu.)

Dziękujemy bardzo.

Te sprawy nie są łatwe, bo wiążą się z krzywdami. One są szczególnie trudne.

Dziękujemy bardzo.

(Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej Paweł Szczęśniak: Dziękuję.)

Dziękuję państwu bardzo.

Zamykam siedemdziesiąte pierwsze posiedzenie Komisji Budżetu i Finansów Publicznych.

(Koniec posiedzenia o godzinie 12 minut 00)