Zapis stenograficzny

– wspólne posiedzenie Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej (20.),

Komisji Ustawodawczej (44.)

oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (33.)

w dniu 6 kwietnia 2016 r.

Porządek obrad:

1. Pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 72).

(Początek posiedzenia o godzinie 8 minut 19)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Komisji Ustawodawczej Stanisław Gogacz)

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dzień dobry państwu.

Otwieram posiedzenie trzech połączonych komisji: Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej oraz Komisji Ustawodawczej.

Stwierdzam, że jest kworum, więc możemy obradować.

Punkt 1. porządku obrad: pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 72)

Przedmiotem obrad komisji jest pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw; druk senacki nr 72.

My tę inicjatywę uruchomiliśmy na poprzednim posiedzeniu.

Proszę państwa, chciałbym jeszcze otrzymać listę gości, żeby móc odczytać nazwiska wszystkich obecnych, ale to może zrobimy to w trakcie obrad…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Proszę państwa, witamy panią Elizę Skowrońską z Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Witamy pana Marcina Zielenieckiego z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Witamy pana Marka Buciora, zastępcę dyrektora departamentu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Witamy pana Wojciecha Kuraszyka z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Witamy pana Cezarego Gromadzkiego z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, głównego specjalistę w Departamencie Ubezpieczeń Społecznych. Witamy pana Dariusza Noszczaka, naczelnika wydziału w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Witamy pana Kamila Tokarza, głównego specjalistę w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Witamy pana Sebastiana Kamińskiego, głównego specjalistę w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Witamy panią Dorotę Cyngot, zastępcę dyrektora w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Witamy panią Annę Żytkowską, specjalistę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Witamy pana Edwarda Pabiana z Agencji Wywiadu. Witamy pana Krzysztofa Filipka z Agencji Wywiadu. Witamy pana Macieja Kawkę z Agencji Wywiadu. Witamy Joannę Siwik – radca prawny w Ministerstwie Obrony Narodowej. Witamy pana Łukasza Węglewskiego z Ministerstwa Obrony Narodowej. Witamy naszych legislatorów, panie mecenas.

Proszę państwa, senatorem upoważnionym do reprezentowania nas i prezentowania naszej opinii jako sprawozdawca, jeżeli chodzi o ten punkt, został wytypowany pan senator Libicki.

Poprosimy pana senatora, żeby zreferował pan ten punkt, w związku z którym się spotkaliśmy.

Bardzo proszę, Panie Senatorze.

Senator Jan Filip Libicki:

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Przedstawiany przeze mnie projekt ma na celu uregulowanie zasad weryfikacji prawomocnych decyzji w przedmiocie świadczeń emerytalno-rentowych. Dotyczy on realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2012 r., w którym to wyroku Trybunał stwierdził, iż art. 114 ust. 1a ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Projekt ten był przedmiotem naszej senackiej inicjatywy ustawodawczej także w poprzedniej kadencji, w Sejmie był zawarty w druku nr 1187. Pierwsze czytanie odbyło się 10 lipca 2013 r. na wspólnym posiedzeniu sejmowych komisji: Komisji Polityki Społecznej i Rodziny oraz Komisji Spraw Wewnętrznych. Następnie prace zostały podjęte w podkomisji nadzwyczajnej.

Wzruszalność decyzji w przedmiocie świadczeń emerytalno-rentowych, o których tutaj mowa, została uregulowana w ustawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w sposób szczególny wobec ogólnych zasad wzruszalności i decyzji administracyjnych ujętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Uchylony na skutek wejścia w życie wyroku Trybunału przepis pozwala przez odesłanie do art. 11 ust. 1 tej ustawy na wznowienie postępowania przed organem rentowym i wzruszenie prawomocnej decyzji przyznającej prawo do emerytury bądź renty. Z treści z art. 114 ust. 1 wynika bowiem, że prawo do świadczeń lub ich wysokość ulegają ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, mające wpływ na samo prawo do świadczeń bądź na ich wysokość.

Mając na uwadze standardy demokratycznego państwa prawa wynikające z art. 2 konstytucji, Trybunał zwrócił szczególną uwagę na fakt, że uchylony przepis dopuszczał możliwość nieograniczonej rekwalifikacji dowodów, które stanowiły podstawę do wydania pierwotnej decyzji potwierdzającej nabycie prawa. Oznacza to, że prawomocna decyzja mogła być weryfikowana z urzędu na niekorzyść świadczeniobiorcy w każdym czasie i nawet wówczas, kiedy wadliwość decyzji wynikała z błędu organu rentowego. Orzekając o niezgodności tego przepisu z art. 67 ust. 1 konstytucji, Trybunał jednoznacznie wskazał, że ponowne ustalenie prawa do świadczeń musi być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami tak, aby została zachowana równowaga pomiędzy uzasadnianym interesem jednostki a interesem publicznym.

Podkreślić należy, że w uzasadnieniu do tego wyroku nie zakwestionowano zasadności uprawnienia organu rentowego do weryfikacji decyzji bezzasadnie ustalającej prawo do świadczenia lub błędnie ustalającej jego wysokość. Wskazano jednak standardy konstytucyjne, które kierunkowo posłużyły nam do przygotowania zmiany odpowiednich przepisów. Trybunał podkreślił bowiem, że niezbędne jest ustanowienie odpowiedniej granicy, poza którą niedopuszczalne byłoby wzruszenie decyzji, a trwałość decyzji organów władzy publicznej nie byłaby pozorna. Ponadto wskazał, że konieczność wyważenia interesów jednostki i interesu publicznego zobowiązuje ustawodawcę do wskazania czytelnych przesłanek wzruszenia decyzji, które uniemożliwiają arbitralne niczym nieograniczone działanie władzy publicznej.

W przedstawianym tutaj przeze mnie projekcie, realizując to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, nadajemy nowe brzmienie następującym przepisom: art. 83a ust. 1–3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników; art. 32 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin; a także art. 33 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; a także art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dodatkowo projekt zakłada dodanie art. 36a w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz dwóch nowych jednostek redakcyjnych w art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a poza tym uwzględnia konsekwencje dokonywanych zmian na gruncie art. 175 ust. 4 tej ostatniej ustawy.

Proponowana w naszym projekcie zmiana dotychczasowego brzmienia art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a także dodanego do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników art. 36a zakłada, że zasady wzruszalności decyzji organu rentowego oraz procedur, w których może ona nastąpić, ma zostać poddana regulacji określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Nie chodzi tutaj tylko o tryby nadzwyczajne, w których może dojść m.in. do uchylenia czy też zmiany ostatecznej decyzji, lecz również o tryb wznowienia postępowania. Odnośnie do spraw zakończonych prawomocnymi orzeczeniami sądów utrzymujemy zasadę dającą możliwość organowi rentowemu wydania decyzji korygującej stan ustalony na mocy rozstrzygnięcia sądu pod warunkiem, że nowa decyzja będzie korzystna dla zainteresowanego. Wystąpienie podstaw do zmiany orzeczenia sądu w sposób niekorzystny dla zainteresowanego ma stanowić natomiast przesłankę do wzniesienia przez organ rentowy skargi o wznowienie postępowania.

Ponadto zamieszczamy w tym projekcie 2 istotne zmiany w treści art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pierwsza z nich dotyczy nałożenia na organ rentowy obowiązku wydawania decyzji w przypadku, gdy przepisy kodeksu postepowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Ma to na celu zapewnienie stronie możliwości złożenia do sądu, który to będzie mógł skontrolować prawidłowość danego rozstrzygnięcia. Druga zmiana ogranicza do 3 lat możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w sposób nieprawidłowy na skutek błędu organu rentowego. Ostatnią ze wskazanych zmian jest zmiana treści art. 44 ust. 2 do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W projekcie zaproponowaliśmy ponadto nadanie nowego brzmienia art. 31 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, a także art. 33 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przepisy te, nawiązując do rozwiązań ujętych w kodeksie postępowania administracyjnego, zawierają wyliczenie przesłanek powodujących uchylenie z urzędu decyzji organu emerytalnego, a także termin oraz formę, w jakich to uchylenie może nastąpić. Przewidziano także szczególną regulację która zakłada, że w wypadku, gdy zasadne jest wzruszenie decyzji, które nie zostały zawinione przez zainteresowanego, a które miałyby być wyjątkowo dotkliwe zwłaszcza z powodu wieku, stanu zdrowia lub innych szczególnych okoliczności, organ emerytalny uchyli decyzje, a po jej uprawomocnieniu wystąpi do właściwego organu o przyznanie stosownych świadczeń w drodze wyjątku.

Podsumowując, pragnę powiedzieć, że proponowane zmiany wprowadzają korzystniejsze dla osób ubezpieczonych w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego sposób wzruszania prawomocnych decyzji organów rentowych oraz wyroków sądów powszechnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Projektowana ustawa nie powoduje też bezpośrednich skutków finansowych dla budżetu państwa. Trudne jednak do oszacowania są skutki zarówno po stronie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak i po stronie ubezpieczenia rolników indywidualnych czy też służb mundurowych, gdyż skutki te będą związane z błędnymi decyzjami organów rentowych, a więc z nieprawidłowościami zaistniałymi w procesie ustalania uprawnień do świadczeń, a w przypadku ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – zobowiązań.

I na koniec chciałbym powiedzieć, że napłynęło bardzo dużo uwag od różnych instytucji, do których zwróciliśmy się o opinię. Te uwagi nadesłały – mówię tu o uwagach mający większy ciężar gatunkowy – m.in.: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Ministerstwo Sprawiedliwości, ministerstwo rodziny czy Sąd Najwyższy. Zresztą myślę, że taka liczna obecność państwa dzisiaj na naszym posiedzeniu jest dowodem istotności tych uwag. Niektóre z nich to są uwagi o charakterze legislacyjnym, niektóre z nich są może bardziej merytoryczne. Zwłaszcza mam na myśli tutaj uwagi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który podnosi kwestię, że tak powiem, nowego zdefiniowania czy określenia tego, co w naszym projekcie jest ujęte jako „wzruszalność decyzji”. Wiele uwag, które państwo zgłosili, jest też uwagami przeciwstawnymi. Dlatego proponowałabym następujące procedowanie w tej sprawie: jeśli pan przewodniczący się zgodzi, najpierw oddalibyśmy głos podmiotom zgłaszającym uwagi, następnie poprosilibyśmy Biuro Legislacyjne o podsumowanie, zebranie tych uwag. I prawdopodobnie będziemy mieli do czynienia z taką sytuacją – ale myślę, że decyzję podejmiemy po prezentacji przez państwa uwag – że Biuro Legislacyjne razem z państwa przedstawicielami będzie musiało się zebrać w trybie roboczym, żeby te wszystkie uwagi, zwłaszcza te, które są może w pewnych miejscach przeciwstawne, zebrać i włączyć do tego projektu. Ale myślę, że taką decyzję, Panie Przewodniczący, podjęlibyśmy po wysłuchaniu wszystkich tutaj obecnych państwa. Bardzo dziękuję.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Bardzo dziękuję, panu senatorowi.

Jeżeli państwo się zgodzicie i jeżeli pan senator się zgodzi, myślę, że najpierw udzielilibyśmy głosu jednak Biuru Legislacyjnemu – Biuro Legislacyjne by zreferowało, jaki na obecnym etapie jest stan prac – a później poprosilibyśmy o zabranie głosu naszych gości.

Bardzo proszę, Pani Mecenas.

Ekspert do spraw Legislacji w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Dziękuję bardzo. Katarzyna Konieczko, Biuro Legislacyjne.

Ja może tylko krótko przypomnę, że projekt przedstawiony państwu w druku nr 72 w istocie odpowiada temu projektowi, z którym Senat w poprzedniej kadencji wystąpił do Sejmu i nad którym prace nie zostały zakończone. Projekt został objęty zasadą dyskontynuacji, w związku z czym do sprawy powróciliśmy.

I chciałabym też przypomnieć, że panuje swego rodzaju zgodność co do tego, że zmiana ustaw objętych nowelizacją czy propozycją nowelizacji w tej chwili jest potrzebna. Ta zmiana jest potrzebna chociażby dlatego, że jeżeli weźmiemy pod uwagę przepisy, na podstawie których decyzje wydaje ZUS, to zauważymy, że mamy w tej chwili taką sytuację, że owszem istnieje orzecznictwo z wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego na czele, ale tak naprawdę Zakład Ubezpieczeń Społecznych posługuje się wewnętrznymi dokumentami, wewnętrznymi wytycznymi, które zmierzają do tego, by w pełni te standardy nakreślone w orzecznictwie realizować. Oczywistym jest też, że wewnętrzne zarządzenia czy wytyczne nie są aktami powszechnie obowiązującego prawa i w związku z tym jednostkom trudno się na nie powoływać.

Dlatego też, tak, jak zaznaczyłam, nowelizacja jest zasadna, aczkolwiek, jak już wspominał pan senator, w opiniach, które do nas napłynęły, pojawiły się zastrzeżenia nie tyle nawet legislacyjne, bo z tymi łatwo byłoby się uporać już na posiedzeniu komisji… Choćby to wyrażenie, które częstokroć jest kwestionowane, czyli „wzruszalność decyzji”, bardzo łatwo możemy zamienić na określenie, które już funkcjonuje, czyli uchylenie, zmiana bądź unieważnienie decyzji. I to nie jest trudny zabieg legislacyjny. Trudno mi jest w tej chwili powiedzieć, jakie rozwiązanie moglibyśmy wprowadzić w miejsce tych propozycji przepisów, które zdaniem opiniujących podmiotów rodzą wątpliwości interpretacyjne co do tego, czy będziemy stosowali podstawy wznowienia z kodeksu postępowania administracyjnego, czy sąd, który orzeka, będzie musiał je uwzględnić, czy też będzie się kierował tylko i wyłącznie tymi podstawami wznowienia, jakie zakreśla kodeks postępowania cywilnego. Tutaj, jak mi się wydaje, jest potrzebna chwila refleksji. I obawiam się, że mając ograniczony czas na posiedzeniu komisji, nie jesteśmy w stanie takiego porozumienia wypracować, żeby ono nie tyle spełniało nawet oczekiwania projektodawcy, ile było zgodne z wypowiedziami doktryny orzecznictwa i systemowo spójne.

W związku z tym myślę, że tutaj taka praca jeszcze bałaby wskazana. Ja już nie chciałabym wchodzić w kompetencje podmiotów opiniujących i streszczać opinii, dlatego że większość przedstawicieli organów, które przekazała nam swoje uwagi, jest obecna na sali, w związku z czym chciałabym w tym miejscu poprzestać na zaznaczeniu tych podstawowych kwestii. Dziękuję.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dziękuję bardzo.

Proszę państwa, w związku z tym, że pan senator zaapelował, ażebyśmy mieli więcej czasu na przeanalizowanie tych wszystkich uwag, pani mecenas również w tym duchu się wypowiadała, ja proponuję oczywiście po uprzedniej dyskusji, którą chciałbym, żebyśmy przeprowadzili, po dyskusji członków komisji i państwa, którzy reprezentujecie poszczególne instytucje, dali czas Biuru Legislacyjnemu na przeanalizowanie tych wszystkich uwag. Nawet jest propozycja, ażeby odbyły się tzw. spotkania robocze, na których można byłoby wymienić poglądy pomiędzy Biurem Legislacyjnym a przedstawicielami poszczególnych instytucji. Ja taką propozycję Biura Legislacyjnego oczywiście akceptuję i wyrażam zgodę na takie spotkania robocze, jeżeli przedstawiciele instytucji, którzy są zainteresowani wprowadzeniem rozwiązań związanych z realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego do ustawy, oczywiście się na to zgodzą. Stąd też musielibyśmy mieć więcej czasu. Państwo z Biura Legislacyjnego, panie mecenas stwierdziły, że tu chodziłoby o około miesiąca czasu, czyli byłby to koniec kwietnia początek maja. Dzisiejsze posiedzenie komisji poświęcilibyśmy na prezentacje ogólnych stanowisk państwa reprezentujących poszczególne instytucje, no i oczywiście stanowisk członków 3 połączonych komisji.

Proszę o wyrażanie swoich opinii co do zaproponowanych propozycji procedowania.

Bardzo proszę, pan senator Szymański.

Senator Antoni Szymański:

Ja chciałbym zaproponować, żeby najpierw wypowiedziało się Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, jak widzi ten projekt, czy widzi również skutki finansowe wprowadzenia takich zmian, i jak widzi również wątpliwości, które zostały tutaj zaprezentowane. Nie wiem, czy zasadne jest, żebyśmy teraz dyskutowali, jeżeli przyjmiemy, że są rozmaite uwagi legislacyjne, które trzeba przepracować, czy nie lepiej byłoby, żebyśmy dyskutowali dopiero po zapoznaniu się z tymi uwagami, po przepracowaniu ich, bo nie wiem, czy taka praca jest potrzebna… Ale na pewno stanowisko resortu pracy jest niezbędne, dlatego prosiłbym o nie.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Ja chciałem wyrazić podobne stanowisko. Spotkania robocze służyłyby temu, ażeby dokładnie przeanalizować propozycje legislacyjne, a dzisiaj wykorzystalibyśmy czas do zaprezentowania przez państwa ogólnych stanowisk.

Pan senator zaproponował, żeby najpierw wypowiedziało się ministerstwo pracy. Myślę, że jeżeli nie ma innych głosów, poprosimy ministerstwo pracy o taką wypowiedź. Jeżeli pan zechce, to bardzo proszę.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Marcin Zieleniecki:

Panie Przewodniczący! Wysokie Komisje!

Minister rodziny, pracy i polityki społecznej wyraził swoją opinię na temat projektu w piśmie z dnia 12 lutego 2016 r. Ja ograniczę się tylko do pewnych uwag merytorycznych, które są zawarte w tym piśmie.

Generalnie minister rodziny, pracy i polityki społecznej podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu przez Trybunał Konstytucyjny, podziela tę argumentację, co oznacza jak gdyby również zgodę czy podzielanie opinii o konieczności zrobienia korekty przepisów regulujących zasady wzruszalności prawomocnych decyzji emerytalno-rentowych. Zwracamy jednocześnie uwagę na stanowisko Rządowego Centrum Legislacji, które wypowiedziało się w dniu 24 kwietnia 2012 r. Stwierdziło ono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował uchylenie tego kwestionowanego art. 114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w związku z czym konieczność zmiany obowiązującego stanu prawnego czy konieczność korekty, konieczność nowelizacji ustawy nie zachodzi. Tak że podzielamy tę opinię, ale uważamy że potrzeba doprecyzowania przepisów w szczególności w sytuacji, kiedy wzruszenie prawomocnych decyzji organów rentowych następowałoby z urzędu i następowałoby na niekorzyść ubezpieczonych, zachodzi, dlatego że w tej chwili w gruncie rzeczy nie mamy jasno określonych przepisów w tym zakresie.

W międzyczasie poprosiliśmy Zakład Ubezpieczeń Społecznych o przedstawienie danych statystycznych dotyczących skali problemu, czyli chodziło o to, jakiego rzędu decyzji ta proponowana w projekcie zmiana mogłaby dotyczyć. I według informacji, które uzyskaliśmy, w okresie 4 lat po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, czyli w okresie 4 lat jak gdyby występowania stanu prawnego, kiedy ten art. 114 ust. 1a ustawy emerytalno-rentowej jest uchylony, można powiedzieć, że ZUS odstąpił od wzruszenia, uchylenia w sumie 658 decyzji dotyczących wysokości świadczenia i tylko 32 decyzji dotyczących prawa do świadczenia. Mówimy o 4 latach obowiązywania, tak że to są dane dotyczące lat 2012–2015.

(Głos z sali: Poproszę jeszcze raz o powtórzenie.)

To jest 658 decyzji o wysokości świadczenia i 32 decyzje o ustaleniu prawa do świadczenia czy dotyczące prawa do świadczenia. Krótko mówiąc, chodzi o sytuację, w których gdyby nie fakt uchylenia art. 114 ust. 1a ustawy, te decyzje mogłyby zostać wzruszone. Tak że nasza ocena ogólna jest taka, iż to nie jest duża skala, to jest, powiedzmy, niewielka skala w przypadku takich decyzji. To jest pierwsza uwaga.

Jeżeli chodzi o kolejne uwagi merytoryczne, generalne uważamy, że senacki projekt ustawy nowelizacyjnej realizuje wymagania sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2012 r., w szczególności jeżeli chodzi o realizację tego warunku zgodności z konstrukcyjną zasadą zaufania obywateli do państwa. Ale mamy pewne szczegółowe uwagi dotyczące kształtu proponowanej regulacji. Pierwsza uwaga jest taka, iż uważamy, że należałoby doprecyzować przesłanki wzruszenia prawomocnej decyzji ustalającej ponowne prawo do świadczeń lub ich wysokość wówczas, kiedy wydanie decyzji w sprawie świadczenia nastąpiło na skutek błędu organu rentowego. Uważamy, że sformułowanie warunków dopuszczalności wzruszenia takich decyzji dość ogólnie – tzn. warunku wieku, stanu zdrowia czy innych szczególnych okoliczności – nie spełniają warunku dostatecznej precyzji przepisów. I proponujemy, aby do projektu wprowadzić przepis, tzn. ust. 4 art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mianowicie chodzi o to, aby ta możliwość wzruszenia decyzji dotyczącej prawa do świadczenia albo wysokości tego świadczenia mogła być ograniczona czasowo, można byłoby taką decyzję wydać w okresie 3 lat od momentu doręczenia decyzji, wówczas, kiedy wzruszenie decyzji, jej uchylenie następowałoby z urzędu i następowałoby na niekorzyść ubezpieczonego. Z tym że proponujemy, aby w takim przypadku wprowadzić, zamiast tych przesłanek dotyczących wieku, stanu zdrowia czy innych szczególnych okoliczności, przesłankę dopuszczalności w ogóle wzruszenia takiej decyzji odwołującą się do istotnego pogorszenia sytuacji osobistej lub materialnej osoby zainteresowanej. Czyli wzruszenie mogłoby nastąpić wyłącznie wówczas… przepraszam, nie mogłoby nastąpić wówczas, gdy w sposób istotny uległaby pogorszeniu sytuacja osobista lub materialna osoby zainteresowanej.

Mamy jeszcze jedną propozycję już taką bardziej natury technicznej. Ona odnosi się do tytułu projektowanej ustawy. Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył uchylenia art. 114 ust. 1a ustawy emerytalno-rentowej, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uważamy, że to jakby powinno znaleźć również odzwierciedlenie w tytule projektowanej ustawy. Stąd proponujemy, aby ta ustawa została zatytułowana… tzn. ten projekt został zatytułowany tak: „Projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw”.

I kolejna uwaga być może jest bardziej natury merytorycznej niż technicznej, chociaż ona się odwołuje do terminologicznych kwestii. Mianowicie zwracamy uwagę na to, że pojęcia użyte w projekcie ustawy są nieprecyzyjne. Mamy na myśli 2 pojęcia, pierwsze to pojęcie „wzruszenia decyzji”, a drugie to pojęcie „prawomocnej decyzji”. Te pojęcia albo wymagałyby wyjaśnienia, czyli wprowadzenia np. jakiejś definicji legalnej do przepisów ustawy, albo po prostu zastąpienia innymi sformułowaniami.

Tak że podsumowując, wyrażam w imieniu pani minister rodziny, pracy i polityki społecznej pozytywną opinię dotyczącą senackiego projektu, ale z wnioskiem o uwzględnienie naszych uwag w trakcie prac parlamentarnych w Sejmie. Dziękuję.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dziękuję bardzo.

Czy ktoś z państwa chciałby zabrać głos na temat procedowanej ustawy? Czy przedstawiciele instytucji obecni na sali chcieliby zabrać głos?

Bardzo proszę o przedstawienie się i o wyrażenie swojej opinii.

Naczelnik Wydziału Normatywnego w Departamencie Świadczeń Emerytalno-Rentowych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Dariusz Noszczak:

Dariusz Noszczak, naczelnik wydziału w Departamencie Świadczeń Emerytalno-Rentowych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Szanowny Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Na wstępie chciałbym podkreślić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dużym zadowoleniem przyjmuje fakt podjęcia przez Wysokie Komisje prac nad uregulowaniem ustawowym tej szczególnej materii, jakim jest kwestia wzruszalności decyzji wydawanych w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych. Również nasze stanowisko jako zakładu generalnie jest pozytywne, jeśli chodzi o kierunek zmian, który jest podejmowany w przedstawionym projekcie. Niemniej jednak nasze uwagi, które zostały zgłoszone w piśmie przez prezesa zakładu, idą w kierunku odrębnego uregulowania przedmiotowej materii, tak, jak to było dotychczas, czyli w ustawie emerytalnej. Wydaje nam się, iż podstawowym celem wprowadzanych regulacji powinno być jak najbardziej precyzyjne i przejrzyste unormowanie kwestii wzruszalności decyzji wydawanych w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych. Odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zostało zaproponowane w przedstawionym projekcie, w naszej ocenie może rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych. To po pierwsze. Może to rodzić szereg wątpliwości z uwagi na to, iż postępowanie w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych charakteryzuje się jednak dosyć dużą specyfiką w odniesieniu do ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jest szereg instytucji, które generalnie nie występują w przypadku postępowania w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych, jak również szereg przesłanek dotyczących wznowienia postepowania bądź też uchylenia stwierdzenia nieważności decyzji, które przewiduje kodeks postępowania administracyjnego, a które de facto nie miałyby nigdy zastosowania w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych i uchylania decyzji wydawanych w sprawach tych świadczeń. Nie wspomnę już o przewidzianej kwestii dwuinstancyjności, jeśli chodzi o kwestie uchylania stwierdzania nieważności decyzji, która generalnie nie pasuje do postępowania, jakby nie ma przełożenia na postępowania w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych, gdzie co do zasady postępowanie administracyjne ma charakter jednoinstancyjny. Jedynie w przypadkach określonych w ustawie np. w zakresie świadczeń wyjątkowych można powiedzieć, że jest to dwuinstancyjność. Z tych powodów, o których wspomniałem, w ocenie zakładu zasadne byłoby uregulowanie tej materii wprost w ustawie o emeryturach i rentach z FUS.

Kolejnym powodem, który również należy wziąć pod uwagę, jest fakt też dosyć istotny, iż przepisy również są skierowane do osób ubezpieczonych, które powinny jasno wiedzieć, mieć świadomość, w jakich przypadkach organ rentowy może uchylić bądź zmienić wydaną w sprawach świadczeń decyzję. Wydaje się, iż takie uregulowanie wprost w ustawie emerytalnej będzie w odczuciu społecznym również lepiej odebrane, niż powoływanie ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, które, tak, jak powiedziałem, miałyby de facto zastosowanie tylko w określonych sytuacjach, i to nie wszystkie przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, jeśli chodzi o rozdział 12 i 13 dotyczące wznowienia postępowania oraz stwierdzania uchylenia nieważności decyzji.

Dlatego też nasze propozycje idą w tym kierunku, generalnie są zbieżne z kierunkiem zmian, które zostały zaproponowane w projekcie przedstawionym przez Wysokie Komisje, ale tak, jak powiedziałem, przenoszą te regulacje wprost do ustawy emerytalnej. Myślę, że nie będę tych propozycji omawiał szczegółowo, ponieważ one zostały przedstawione w piśmie prezesa zakładu. Powiem tylko o tym pokrótce, jakby ogólnie zarysowując charakter tych propozycji. Po pierwsze, staraliśmy się wskazać w ust. 1 proponowanego przepisu, w jakich przypadkach może nastąpić wzruszenie decyzji przez organ rentowy, czyli, mówiąc ściśle, uchylenie tej decyzji. W dalszej kolejności, realizując zalecenia Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 28 lutego 2012 r., wskazaliśmy, iż nawet przy zajściu tych przesłanek czy przy wystąpieniu tych przesłanek w pewnym przypadkach jednak ta decyzja organu emerytalno-rentowego, organu rentowego nie może zostać uchylona. Mianowicie nie może zostać uchylona wtedy, jeżeli upłynął określony czas od dnia wydania decyzji. I w tym zakresie oczywiście tutaj nasza propozycja jest zgodna z propozycją zawartą w projekcie przedstawionym przez Wysokie Komisje.

Jedna ważna istotna kwestia, która została zawarta w naszych propozycjach, jest taka, iż w przypadku, gdy decyzja wydana w sprawach świadczeń emerytalno-rentowych, jej uchylenie jest korzystne dla osoby zainteresowanej, to uchylenie to może nastąpić w każdym czasie. I to myślę, że jest warte podkreślenia. Ale jest też propozycja idąca z kolei w drugą stronę. Dotyczy ona decyzji wydawanych w sprawach kapitału początkowego, w sytuacji kiedy ta decyzja nie została jeszcze, w cudzysłowie, skonsumowana w wysokości emerytury, czyli osoba zainteresowana nie nabyła prawa do emerytury uwzględniającej tę decyzję. I nasza propozycja jest taka, aby taka decyzja mogła zostać zweryfikowana w każdym czasie z uwagi na to, że jej weryfikacja nie pogarsza jeszcze w żaden sposób sytuacji ani osobistej, ani materialnej osoby zainteresowanej. Oczywiście w pełni realizujemy też zalecenia… czy też nasze propozycje zmierzają w kierunku realizacji zaleceń Trybunału Konstytucyjnego w zakresie braku możliwości uchylenia decyzji, nawet jeżeli jeszcze nie upłynął wymagany okres czasu w sytuacji, kiedy to wpłynie w istotny sposób na sytuację materialną lub osobistą osoby zainteresowanej. I tutaj jesteśmy w pełni zgodni z propozycją pana ministra, że takie uregulowanie i taka propozycja doprecyzowania tego zapisu jest najbardziej zasadna.

Na koniec, jeżeli można, bardzo prosimy Wysokie Komisje o rozważenie możliwości procedowania nad zgłoszonymi przez nas propozycjami. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dziękuję bardzo.

Proszę państwa, ja ponawiam apel, ażebyśmy dzisiejsze spotkanie – tym bardziej, że o godzinie 9.15 musimy zakończyć posiedzenie komisji – poświęcili ogólnemu zaprezentowaniu stanowisk poszczególnych instytucji. Jeżeli członkowie komisji, senatorowie zgodzą się na to, żeby zespół roboczy mógł się spotkać, to oczywiście ja zaapeluję do państwa, żebyście państwo w tym uczestniczyli. Wówczas na następnym spotkaniu będziemy procedować już konkretne rzeczy, tzn. będziemy analizować konkretne poprawki i zastanawiać się, czy my wprowadzamy do systemu właśnie te zmiany, czy nie wprowadzamy, jak to uzasadniamy. Teraz to jest taka ogólna wypowiedź i boję się, że ona po prostu może nie być do końca zrozumiana. Tak że po przygotowaniu sprawozdania z prac zespołów roboczych poświęcilibyśmy posiedzenie komisji na to, żeby analizować konkretne przedstawione poprawki.

Pan przewodniczący, bardzo proszę.

Senator Michał Seweryński:

Stosując się do apelu pana przewodniczącego, chciałbym sformułować jedną ogólną uwagę, która ma także oparcie w niektórych wypowiedziach wcześniej przedstawionych, uwagę adresowaną do tych, którzy dalej będą pracować nad tekstem tej ustawy. Otóż moją uwagę zwraca to, że cała ta ustawa jest wewnętrznie niespójna. Co prawda ona się odnosi do różnych ustaw i wprowadza zmiany w różnych ustawach szczegółowych, ale metoda regulacji jest niejednolita. Jeśli chodzi o system ubezpieczeń społecznych, w tej ustawie odsyła się do kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli chodzi o przyczyny wznowienia, zaś w pozostałych ustawach szczegółowych te przyczyny wznowienia wyraźnie się wymienia. Powstaje pytanie, czy nie można by w tej dziedzinie wprowadzić rozwiązania jednolitego. Poza tym w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych jest zaproponowany przepis, który przewiduje odwołanie do właściwego sądu. Powstaje pytanie, czy to będzie przepis na podstawie, którego w innych postępowaniach również będziemy mogli skorzystać, czy nie. To trzeba wyraźnie napisać.

Zwracam też uwagę na to, że w poszczególnych ustawach nie ma jednolitości co do określenia… co do użycia pewnych istotnych sformułowań. I tak, w proponowanym przepisie art. 1 w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych mówi się, że decyzja ostateczna zakładu może zostać wzruszona. W pozostałych ustawach – o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i dalej, innych funkcjonariuszy – mówi się, że decyzja organu emerytalnego ulega zmianie. No to nie są jednoznaczne wypowiedzi, trzeba by tutaj tę jednolitość wprowadzić.

Krótko mówiąc, postuluję, żeby w trakcie dalszych prac zastanowić się, w jakim stopniu można by ujednolicić te wszystkie rozwiązania w poszczególnych ustawach, biorąc pod uwagę to, że chodzi o sprawy niezwykle delikatnej materii, chodzi także o dopuszczalność zmiany na niekorzyść zainteresowanego świadczeniobiorcy.

I jeszcze powiem o jednej sprawie, o której wspominał również pan minister. Jeśli chodzi o okresy, po których już przedawnia się możliwość zmiany na niekorzyść, to znowu w tych dwóch ustawach szczegółowych one są wymienione, a w pozostałych nie są wymienione. Więc potrzeba zastanowić się, czy pewna spójność nie byłaby tutaj możliwa, biorąc jednak pod uwagę, że odrębna jest regulacja emerytalnych uprawnień dla funkcjonariuszy mundurowych. Ale tutaj chodzi o sprawy wspólne, o wznowienie postępowania, uchylenie decyzji także na niekorzyść świadczeniobiorcy – w tych sprawach powinna być większa jednolitość. Dziękuję.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Czy ktoś z państwa jeszcze chciałby zabrać głos?

Bardzo proszę, pan senator Zbigniew Cichoń.

Senator Zbigniew Cichoń:

Panowie Przewodniczący! Szanowni Państwo! Panie Ministrze!

Otóż ja chciałbym tylko podkreślić jeszcze konieczność nawiązania, jeśli chodzi o te rozwiązania, jakie będziemy przyjmować, do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu właśnie w sprawach polskich. Przypomnę, że zapadło wiele orzeczeń na tle stosowania tego nieszczęsnego art. 114, wszystko jedno czy to będzie ust. 1a, czy ust. 1b… który został w końcu uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Otóż zapadały dziesiątki rozstrzygnięć w sprawach bardzo ważkich dotyczących uprawnień rentowych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi na skutek właśnie stosowania tych przepisów, gdzie po wydaniu prawomocnej decyzji o przyznaniu takiej renty – czasami upływał rok, dwa lata albo i więcej – dokonywano ponownie oceny przesłanek stanu zdrowia takiego dziecka i na tej podstawie wydawano nową decyzję, gdzie pozbawiano taką osobę prawa do renty. I Trybunał słusznie zwrócił uwagę, że są to prawa nabyte i nie można ich odbierać w sposób dowolny i pozostawiać takiego marginesu swobody, jaki został pozostawiony praktyce interpretacyjnej tychże artykułów naszym organom zusowskim. Mało tego, Trybunał właściwie w sposób może bardzo delikatny, bo taki zawoalowany, poddał krytyce stanowisko również Sądu Najwyższego, albowiem wspomniał w uzasadnieniu, że było 150 kasacji wniesionych do Sądu Najwyższego. Przy czym Sąd Najwyższy, jak to zwykle czyni, w około stu kilkudziesięciu przypadkach odmówił przyjęcia kasacji do rozpoznania, a w pozostałych przypadkach uznał, że są one niezasadne, czyli przychylił się do interpretacji takiej, która ewidentnie narusza elementarne standardy ochrony praw nabytych, praw majątkowych w tym przypadku, w dodatku stanowiących zabezpieczenie socjalne dla tych osób i ich rodzin. Przypomnę, że Sąd Najwyższy przecież ma też kompetencje do tego, żeby np. skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego.

Tak że proszę państwa, jest to głębszy problem, który dotyczy istoty tych regulacji oraz funkcjonowania i ZUS, i naszych sądów, włącznie z Sądem Najwyższym. Uważam, że powinniśmy coś w tej materii zrobić, albowiem chcę przypomnieć, że sprawy z zakresu świadczeń z ubezpieczeń społecznych są dotknięte totalną przewlekłością postępowania. I uważam za sytuację skandaliczną, w której jako senatorowie powinniśmy zapobiec, że ludzie oczekują czasami po 2 lata na prawomocne rozstrzygnięcie kwestii emerytury czy renty, a dla tych ludzi to są sprawy być albo nie być, bo chodzi o środki bieżącego utrzymania. Dziękuję.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dziękuję bardzo.

Oczywiście będziemy również nad tym aspektem rozwiązań prawnych się zastanawiali.

Proszę państwa myślę, że jeżeli nie ma więcej chętnych do zabrania głosu, to chciałbym ogłosić przerwę w obradach połączonych komisji. O następnym posiedzeniu państwo będziecie powiadomieni. Myślę, że to będzie początek maja, ale zostaniecie państwo o tym powiadomieni.

Dziękuję bardzo.

(Koniec posiedzenia o godzinie 9 minut 07)