Zapis stenograficzny

– posiedzenie Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (234.),

Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (214.)

oraz Komisji Ustawodawczej (299.)

w dniu 17 lutego 2023 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 911, druki sejmowe nr 2651, 2800, 2897, 2930 i 2930-A).

(Początek posiedzenia o godzinie 10 minut 45)

(Posiedzeniu przewodniczą przewodniczący Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Aleksander Pociej oraz przewodniczący Komisji Ustawodawczej Krzysztof Kwiatkowski)

Przewodniczący Aleksander Pociej:

Witam wszystkich państwa.

Otwieram posiedzenie 3 połączonych komisji, w imieniu senatora Kwiatkowskiego i Komisji Ustawodawczej, senatora Zygmunta Frankiewicza i Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, oraz moim i Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji.

Punkt 1. porządku obrad: Rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 911, druki sejmowe nr 2651, 2800, 2897, 2930 i 2930-A)

Będziemy dzisiaj rozpatrywać 1 punkt, ustawę o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw.

Bardzo z góry wszystkich przepraszam, ale ponieważ ze względu na poprzednie posiedzenia komisji jesteśmy trochę spóźnieni, a wyraźnie dyskusja będzie dzisiaj dosyć długotrwała i mamy na nią tylko 3 godziny… Przepraszam z góry wszystkich państwa, ale powitam wszystkich państwa razem, nie będę wymieniał każdego z osobna. Ale na pewno pan senator Kwiatkowski, po kolei prosząc o wystąpienie, jak zwykle ciepło przywita każdego z państwa.

Dziękuję bardzo. To powiedziawszy, otwieram nasze posiedzenie komisji.

I bardzo proszę o procedowanie pana senatora przewodniczącego Kwiatkowskiego.

Bardzo proszę, Panie Senatorze.

(Przewodnictwo obrad obejmuje przewodniczący Komisji Ustawodawczej Krzysztof Kwiatkowski)

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Szanowni Państwo!

Tak jak powiedział pan przewodniczący, ja już wywołując… Wtedy też będziemy państwa witać, z podaniem funkcji.

Informacyjnie chcielibyśmy państwu powiedzieć, że ta ustawa, czyli ustawa o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, zawarta w druku senackim nr 911, to połączenie projektów z druków sejmowych nr 2651, 2800, 2897, 2930 i 2930-A. Początkowo prace polegały na połączeniu projektów, poselskiego i rządowego.

W przypadku projektu poselskiego też oczywiście formalnie zapytam… Bo jeżeli jest wnioskodawca, to mógłby zabrać głos. Przedstawicielem wnioskodawców w przypadku projektu poselskiego był pan poseł Marek Ast. Nie widzę pana posła.

W przypadku projektu rządowego – minister cyfryzacji, pan minister Cieszyński. Wiem, że jest pan minister Lewandowski i za chwilę umożliwię mu zabranie głosu.

Posłem sprawozdawcą… I formalnie też pani poseł by mogła zabrać głos jako pierwsza. Tak więc zapytam: czy jest z nami pani poseł Barbara Bartuś? Nie. Czyli, jak widzę, pani poseł nie skorzystała z tej możliwości.

W takim razie, Szanowni Państwo, w związku z tym, że są to połączone projekty… Oczywiście w celu przedstawienia ustawy w pierwszej kolejności umożliwimy zabranie głosu osobie upoważnionej, czyli podsekretarzowi stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Pan minister Lewandowski, bardzo proszę.

Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Paweł Lewandowski:

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

Mam zaszczyt przedstawić w imieniu rządu tę część ustawy, która dotyczy wprowadzenia Centralnego Rejestru Wyborców.

Ponieważ mamy tylko 3 godziny, nie będę bardzo szczegółowo omawiał ustawy. Chciałbym tylko zwrócić uwagę na podstawowe korzyści, które płyną z wprowadzenia Centralnego Rejestru Wyborców. Gminy w dalszym ciągu będą odpowiedzialne za organizację wyborów, ale proces ten będzie sprawniejszy i łatwiejszy zarówno dla nich, jak i dla wyborców, ponieważ utworzenie Centralnego Rejestru Wyborców pozwoli na scentralizowanie w domenie cyfrowej danych o obwodach głosowania i okręgach wyborczych w oparciu o słownik TERYT, przypisanie wyborcy do konkretnego obwodu i okręgu na podstawie adresu zamieszkania, integrację z rejestrem PESEL, czyli automatyczne zmiany w przypadku przemeldowania się osoby, śmierci czy utraty obywatelstwa polskiego. Brak będzie konieczności przesyłania pomiędzy gminami danych o dopisaniu lub wykreśleniu wyborcy z danego obwodu głosowania. Nastąpi znaczne ograniczenie udziału urzędników w dopisywaniu do listy wyborców na wniosek obywatela. Przy skorzystaniu przez obywatela z usługi transakcyjnej dopisania do listy wyborców udział urzędnika zostaje całkowicie wyeliminowany, wyborca od razu będzie miał gwarancję, że odda głos w miejscu przebywania. Dalsze korzyści to wyeliminowanie możliwości funkcjonowania wyborców na kilku listach wyborczych, możliwość wglądu do własnych danych przetwarzanych w Centralnym Rejestrze Wyborców, dostęp do centralnego rejestru dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w przeprowadzenie wyborców i możliwość rozwoju e-usług wyborczych przy zgłoszeniu zamiaru głosowania korespondencyjnego lub zamiaru głosowania przez pełnomocnika.

Ponadto ustawa w pozostałym zakresie dotyka również innych kwestii wyborczych. Kluczowym rozwiązaniem jest zwiększenie dostępu do lokali wyborczych dla mieszkańców małych miejscowości poprzez umożliwienie tworzenia obwodów głosowania już dla 200 wyborców, jak również zapewnienie publicznego transportu zbiorowego z miejsca zamieszkania do lokalu wyborczego właściwego dla obwodu głosowania dla wyborców niepełnosprawnych oraz mających 60 lat. Ustawa uwzględnia również postulaty Państwowej Komisji Wyborczej formułowane w odniesieniu do innych przepisów kodeksu wyborczego, których praktyczne stosowanie rodziło wątpliwości.

Dlatego wnoszę do komisji o przyjęcie niniejszej ustawy. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Bardzo serdecznie panu ministrowi dziękujemy.

Teraz zgodnie z regulaminem umożliwię zabranie głosu w pierwszej kolejności ekspertom, u których połączone komisje zamówiły opinię celem oceny ustawy. Następnie, po ekspertach – przedstawicielom konstytucyjnego organu, który zajmuje się organizacją wyborów. Są na sali – i w tym momencie ich witam – zarówno pan przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej, jak i pani minister, szefowa Krajowego Biura Wyborczego. Następnie poproszę o zabranie głosu Biuro Legislacyjne. I później oczywiście już rozpoczniemy dyskusję. Zwyczajowo wpierw umożliwimy zabranie głosu gościom, którzy dzisiaj tutaj są, reprezentującym różne podmioty i instytucje, a później będzie dyskusja z udziałem wszystkich pań i panów senatorów oraz możliwość formalnego zgłaszania wniosków.

Jako pierwszego o zabranie głosu poproszę pana prof. Marka Chmaja. Proszę o przedstawienie opinii, którą przygotował Zespół Doradców do spraw kontroli konstytucyjności prawa przy Marszałku Senatu X kadencji.

Jeżeli mógłbym, to prosiłbym ekspertów o to, żeby korzystali z mównicy, bo tak będzie wygodniej także dla senatorów obserwujących posiedzenie online. Później już oczywiście państwo będziecie zabierać głos z tych miejsc, gdzie wam będzie wygodnie.

Bardzo proszę, Panie Profesorze.

Przewodniczący Zespołu Doradców do spraw kontroli konstytucyjności prawa przy Marszałku Senatu X kadencji Marek Chmaj:

Bardzo dziękuję, Panie Przewodniczący.

Szanowni Państwo!

Pan marszałek Tomasz Grodzki zwrócił się do Zespołu Doradców do spraw kontroli konstytucyjności prawa o przygotowanie ekspertyzy oceniającej zgodność z konstytucją ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy.

Zespół doradców przygotował ekspertyzę w składzie 13 osób, 13 profesorów: prof. Jacek Barcik, Agnieszka Bień-Kacała, Mariusz Bidziński, Marek Chmaj, Marcin Dąbrowski, Radosław Grabowski, Bartłomiej Nowotarski, Sławomir Patyra, Ryszard Piotrowski, Bronisław Sitek, Andrzej Rzepliński i jeszcze dr Tomasz Zalesiński.

Szanowni Państwo, ekspertyza liczy ponad 17 stron, jest państwu udostępniona, jest także na stronie Senatu. Ja nie będę jej przedstawiał w całości, ograniczę się tylko do kilku kwestii i do konkluzji.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego, czyli z art. 2 konstytucji wynika nakaz odpowiedniej vacatio legis. Jaka jest odpowiednia vacatio legis, czyli cisza legislacyjna, wielokrotnie wypowiadały się nie tylko polski Trybunał Konstytucyjny, lecz także działająca w ramach systemu Rady Europy Komisja Wenecka. Pewne reguły są także w Kodeksie dobrej praktyki w sprawach wyborczych. Nasz Trybunał Konstytucyjny w kilku orzeczeniach, m.in. z 2009–2011 r., zajmował się minimalnym okresem ciszy legislacyjnej i doszedł wtedy do wniosku, że istotne zmiany w kodeksie wyborczym czy w prawie wyborczym mogą być wprowadzane, ale minimum minimorum, czyli najkrótsza vacatio legis, wynosi 6 miesięcy, licząc od dnia wejścia ustawy w życie do pierwszej daty pewnej w konstytucji. A ta data pewna w konstytucji to jest ostatni możliwy termin zarządzenia wyborów przez prezydenta. W tym roku ostatni możliwy termin zarządzenia wyborów przez prezydenta Rzeczypospolitej to dzień 14 sierpnia 2023 r. A zatem minimum minimorum, tych 6 miesięcy, minęło kilka dni temu. To był czas, kiedy ustawa miałaby już wejść w życie, miałaby być opublikowana już wcześniej i wejść w życie.

I teraz powstaje kwestia zasadnicza: czy nowelizacja kodeksu wyborczego spełnia cechę istotności zmiany. Najpierw kilka danych statystycznych. Proszę państwa, kodeks wyborczy liczy około 500 artykułów, a nowelizacja obejmuje zmianę blisko 150, czyli prawie jednej trzeciej artykułów. Ja już nie mówię o jednostkach redakcyjnych. Jednej trzeciej artykułów. Czy zatem ta zmiana jest spora? Tak, jest to zmiana bardzo duża. Nawet w wydruku komputerowym nowelizacja zajmuje ponad 60 stron. Trybunał Konstytucyjny, analizując istotność zmian, mówi nie tylko o głębokości ingerencji ustawodawcy, lecz także o szerokości, czyli o tym, jaka jest dozwolona czy akceptowalna objętość danego aktu nowelizacyjnego. Bez wątpienia tu mamy bardzo szeroką nowelizację, nowelizację, która zawiera zmiany istotne dla kodeksu, dla procesu wyborczego, zmiany, które mogą w pewien sposób wpływać na wynik wyborów. Ja tu mówię o finansowaniu wyborów, zasadach finansowania, o składach komisji wyborczych, o zasadach oddawania głosu.

A zatem, konkludując, Szanowni Państwo, żeby nie powielać rozważań, które są wszystkim znane: nowelizacja w obecnym zakresie jest bezsprzecznie niezgodna z art. 2 konstytucji, czyli z zasadą demokratycznego państwa prawnego i z zasadą odpowiedniej vacatio legis. Zmiany wprowadzane nowelizacją, zmiany w prawie wyborczym są istotne, bo obejmują m.in. strukturę okręgów wyborczych, liczebność komisji wyborczych, obsadę komisji, sposób liczenia głosów oraz zasady finansowania. Są zatem niezwykle szerokie i kompleksowe.

Przy założeniu, że Senat w najbliższym czasie ustosunkuje się do tej ustawy i zgłosi poprawki bądź nie zgłosi… Ale jeżeli zgłosi, to ustawa z powrotem trafi do Sejmu. A później trafi do prezydenta, po czym minie vacatio legis wskazane w ustawie. I można domniemywać, że ustawa wejdzie w życie około 15 marca tego roku. A zatem do pierwszej czynności wyborczej pozostanie mniej niż pół roku, bo niecałych 5 miesięcy. A zatem cisza legislacyjna przewidziana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w Kodeksie dobrej praktyki w sprawach wyborczych zostanie złamana.

Jeszcze odniosę się, Szanowni Państwo do uchwalenia ustawy – Kodeks wyborczy. Przypomnę, że do uchwalenia kodeksu doszło 5 stycznia 2011 r. Przypomnę, że prace w komisji trwały 3 lata, że powołano podkomisję, w pracach której brali udział eksperci, przedstawiciele poszczególnych ugrupowań parlamentarnych i pozaparlamentarnych. Każdy mógł się wypowiedzieć co do istoty. I przypomnę, że uchwalenie kodeksu wyborczego było przyjęte w ramach konsensusu. 5 stycznia 2011 r. wszyscy posłowie, wszyscy posłowie głosowali za. Nikt się nie wstrzymał i nikt nie był przeciw. Mimo wszystko skierowano ustawę do Trybunału Konstytucyjnego i trybunał właśnie odniósł się do odpowiedniej vacatio legis, wskazując te reguły, które państwu przytoczyłem.

Zespół ekspertów – konkluduję – przedstawia Senatowi rekomendację, aby odrzucić ustawę w całości. Uważamy, że przełożenie wejścia w życie tych przepisów na kolejne wybory parlamentarne nie ma większego sensu. Lepiej wrócić do przedstawionych propozycji po wyborach, na spokojnie, w gronie ekspertów, w atmosferze rzeczowej dyskusji. Jesteśmy za tym, żeby prawo wyborcze służyło obywatelom, było zrozumiałe, przewidywalne. A przede wszystkim jesteśmy za tym, żeby wybory były wyborami uczciwymi. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Bardzo serdecznie dziękuję panu profesorowi. Na ręce pana profesora przekazuję oczywiście podziękowanie dla wszystkich członków zespołu.

A teraz poproszę o zabranie głosu pana prof. Ryszarda Piotrowskiego z Uniwersytetu Warszawskiego, wieloletniego członka Komitetu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Panie Profesorze, bardzo serdecznie zapraszam.

Profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Warszawskim Ryszard Piotrowski:

Szanowni Panowie Przewodniczący! Szanowni Państwo Senatorowie!

Przede wszystkim chciałbym rozpocząć od podziękowania za zaszczyt sporządzenia tej opinii.

Ja oczywiście w pełni przyłączam się do tego, co zostało już powiedziane przez pana prof. Marka Chmaja, i uważam, że omawiana ustawa jest niezgodna z konstytucją. Zasadniczo w całości jest niezgodna, z 2 powodów. No, po pierwsze nie powinna znajdować zastosowania do zbliżających się wyborów, dlatego że geneza ustawy… To zwykle tak jest, że jak zbliżają się wybory, to prawnicy obu domów panujących, panującego i aspirującego do panowania, no, otrzymują zadanie, żeby pokazali co potrafią. I oni się starają, robią, co potrafią, żeby zwycięstwo było jeszcze bardziej zwycięskie. Oni się bardzo starają, ale, niestety, to staranie nosi w sobie, jak mówi pewien poeta, zarodek klęski, ponieważ takie zwycięstwo będzie dotknięte immanentną pretensją strony, która przegrała, że zostało osiągnięte z zastosowaniem reguł, które, no, nie mają charakteru obiektywnego. Bo przy wyniku głosowania 230 do 220 widać, że są zasadnicze różnice natury politycznej i że te zmiany nie są takie oczywiste.

Ma się rozumieć, że nie ma ustaw doskonałych i że zawsze istnieje doskonalsza doskonałość od doskonałości doskonałej i wszystko można poprawić. Ale jeżeli robi się to w pewnym czasie, który zbliża nas już do tego kluczowego momentu, jakim są wybory, to niestety, zawsze może powstać też niebezpieczeństwo chaosu. I z tego powodu, ze względu na ten brak zgodnej akceptacji, aprobaty ugrupowań politycznych, no, mamy powód, żeby przywołać te racje dotyczące vacatio legis. 6 miesięcy to jest bardzo mało. Oczywiście, minimum minimorum… I oczywiście, że to są zmiany istotne. Każda zmiana, której dokonuje się w prawie wyborczym, jest istotna. Są zmiany o charakterze technicznym, porządkującym, ale przecież prawo wyborcze wpływa na wynik wyborów. Wobec tego to są zmiany istotne.

No, i teraz drugi powód, dla którego ustawa jest w całości niezgodna z Konstytucją. To jest sposób, w jaki została ustanowiona. Została ustanowiona przez Sejm z naruszeniem standardów postępowania ustawodawczego dotyczących 3 czytań. I tu mamy bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które można byłoby cytować, a które odpowiada na pytanie, jakie są wymogi uchwalania ustawy, konstytucyjne wymogi uchwalania ustawy w 3 czytaniach. No, nie takie, że jednego dnia odbywa się drugie i trzecie czytanie. I tu są bardzo wyśrubowane standardy dotyczące utrzymania pluralistycznego i przedstawicielskiego charakteru Sejmu w tym postępowaniu. I z nich wynika, że jak Sejm tak proceduje, jak procedował, to traci taki charakter. To nie jest pierwsza ustawa w ten sposób przyjmowana w Sejmie, ale nie ma żadnych powodów, żeby to akceptować.

Nie ma też żadnych powodów, żeby nie zwrócić uwagi na to, że mamy projekt poselski, a w istocie jest to projekt rządowy. Tu się można zastanawiać, w jakiej mierze sformułowania konstytucyjne rozróżniające inicjatywę poselską od rządowej implikują pewne konsekwencje. Ale w każdym razie to ryzyko obejścia prawa, no, jest nam w tym przypadku znane. I ono również skłania do takiego traktowania tego projektu jako nie w pełni jednakowoż poselskiego. A jak coś nie jest, że tak powiem, w pełni pełne, to może lepiej nie traktować tego jako w pełni zgodnego, tworzonego w pełni zgodnie z konstytucją.

I wreszcie chciałbym zwrócić uwagę na pewne zmiany, które są w szczególności niezgodne z konstytucją. Oczywiście, są tam, w tej ustawie, zmiany niebudzące wątpliwości konstytucyjnych, ale są i takie, które te wątpliwości budzą. W szczególności nagrywanie. Dotychczas mieliśmy nagrywanie czynności komisji, ale teraz, zgodnie z tymi zmianami, nagrywana będzie cała rzeczywistość głosowania. Ale to pół biedy, niech nagrywają. Jednak nie tylko ona będzie nagrywana, ale jeszcze te nagrania będą przekazywane ministrowi właściwemu do spraw cyfryzacji. Ustawa nie precyzuje celu. Mówi się tam, że w celu takim, żeby zostały przekazane. On ma je przetwarzać. No, to jest zasadniczo wątpliwe.

Co więcej, żeby nie było ryzyka manipulacji… Oczywiście, każdy powie: no, jakżeż to, ten wspaniały minister właściwy do spraw cyfryzacji nie będzie manipulował z natury, to jest wykluczone. Otóż nie. Jak powiada Thomas Jefferson, wszystko opiera się na nieufności. Ci, którzy domagają się zaufania, zwykle są tyranami i kończą jako tyrani. I po co ministrowi do spraw cyfryzacji nagrania? No, pomijając już to, że te nagrania – one mogą być sporządzane, one nie są obligatoryjne – będą wtedy istniały tylko w postaci jednej kopii. Żeby wykluczyć manipulację, trzeba by przyjąć, że jest więcej niż jedna kopia. Ustawa stanowi: ma być tylko jedna kopia, u ministra. Tak więc jeżeli to jest potrzebne do sporządzenia protestu, no, to sporządzenie protestu zależy od łaski pańskiej, od ministra. On albo da to nagranie, albo nie. A w ustawie nic się nie mówi na temat dawania lub niedawania nagrań.

I teraz wyobraźmy sobie ten lokal wyborczy. Ja, jako mąż zaufania, mogę nagrywać. Życzę sobie, żeby nagranie było dobre, 4 kamery w różnych miejscach, dobre oświetlenie, mikrofony na statywach. No, jak takich mężów zaufania będzie pięciu, to się zrobi studio nagrań.

I teraz sprawa najgorsza. Mianowicie będzie wspomniany Centralny Rejestr Wyborców. To jest rozwiązanie, które odzwierciedla tendencję, jaką mamy już od dłuższego czasu: tendencję do centralizowania wszystkiego. Ona była w tym sławnym czy niesławnym projekcie z druku nr 1846, dotyczącym działań antycovidowych. Tam wtedy też chciano centralizować. I teraz, jak minister będzie miał te wizerunki obywateli głosujących, nie ma żadnego problemu technicznego, żeby algorytm przygotował listę tych, którzy głosowali, i jednocześnie też listę tych, którzy nie głosowali. Bo albo ktoś tam był, albo go nie było. Nie ma też żadnego powodu… Nie mówię, że teraz minister będzie to robił, on na razie nie ma takich technicznych możliwości. Ale to jest kodeks na stulecia. I teraz, proszę państwa, jednym kliknięciem możemy mieć listę tych, którzy głosowali, z całym dossier ich wypowiedzi zebranych przez różne nośniki. Nie mówię, że to teraz, ale temu to właśnie służy. I jednocześnie też obywatele będą mieli świadomość – nie mówię, że ci tutaj i teraz, ale ci trochę później – że oto informacja, że głosowali albo nie głosowali, zostaje, może zostać przekazana, w zależności od, że tak się wyrażę, pracowitości mężów zaufania, do dyspozycji naszego rządu. Nie mówię, że tego rządu, ale jakiegokolwiek, jaki będzie. Po co to? Jest to zupełnie niepotrzebne. I przez to nieproporcjonalne, bo nie ma wyrazistego celu, dla którego poświęcamy to dobro, które poświęcamy, tzn. prywatność obywateli i ich prawo do tego, żeby informacje nie były udostępniane bez podstawy ustawowej. A tu ta podstawa ustawowa jest dorozumiana. Bo może… A poza tym minister zrobi, co będzie uważał za stosowne. Bo ustawa taką możliwość stwarza.

I teraz to jest tak, że im więcej władza wie o obywatelach, tym większe jest ryzyko autorytarnej deformacji. I to jest tak, że władza chce wiedzieć coraz więcej i ma możliwość zaspokojenia tego głodu. Ta możliwość jest tworzona przez nowe technologie. Można by tu godzinami, a czasu nie mamy… Bo te technologie ułatwiają centralizację.

No, i wreszcie – to jest nieuchronne – jak mamy ministra właściwego do spraw cyfryzacji, to on musi cyfryzować. To jest podmiot, struktura… No, on musi coś robić. No, to będzie cyfryzował wszystko, co można i czego nie można też. Dlatego ja napisałem, że to jest niezgodne z konstytucją. I przestrzegam.

Potem mamy kolejną kwestię niezgodną z konstytucją. To jest ten limit wieku dla prawników w okręgowej komisji wyborczej. Nie ma go w przypadku komisji obwodowej. 70 lat. No, marszałek Radetzky swój największy triumf militarny w bitwie pod Custozą – i to, że zasłużył na „Marsza Radetzkiego” – osiągnął, kiedy miał 82 lata. Mówię tu o marszałku Radetzkim, żeby nie mówić o niektórych współczesnych głównodowodzących, którzy nie mogliby być nawet członkami okręgowej komisji wyborczej wedle naszego porządku. No, a przecież posłowie i senatorowie nie podlegają temu ograniczeniu. Można być przewodniczącym partii, ale nie można być przewodniczącym komisji wyborczej, z przeproszeniem, okręgowej.

I jeszcze… To dotyczy prawników, bo tu chodzi o osoby z wykształceniem prawniczym, wyższym. Widać wyraźnie, że ustawodawca nie lubi prawników, tych z wyższym wykształceniem, zwłaszcza tych starszych. I oczywiście, być może oni na to zasługują. No, być może. Dlatego że, żeby zniszczyć państwo prawa nie przy pomocy czołgów – bo nie wypada – trzeba wziąć prawników. Oni okażą się bardziej skuteczni i stosowni do tej roboty. Ale to nie powód, żeby mieć do prawników taką szekspirowską niechęć. Bo to u Szekspira mamy taki program zmian, który jeden z bohaterów wypowiada w ten sposób: na początek powiesimy wszystkich prawników i wtedy będzie lepiej. Otóż ten limit wieku trochę przypomina tę szekspirowską formułę: według starszeństwa na gałąź. Pomijając oczywiście to, że to jest jawnie niezgodne z konstytucją i oczywiście odzwierciedla tę tendencję ustawodawcy, którą on ma, w odniesieniu do tej grupy wiekowej.

No, ale to jeszcze drobiazg. Mamy tutaj rzecz niezwykłą, mamy wprowadzenie premieratu, polegającego na tym, że ustawa będzie stosowana, jeżeli premier wyda komunikat. To świetne: z najwyższego rozkazu będzie się stosować ustawę. To już było. To już było. Formuła promulgacyjna, której używano, którą stosowano w monarchii absolutnej – trzeba trafu – rosyjskiej była taka, że podpis imperatora był poprzedzony słowami: bytʹ po siemu, czyli „tak ma być”, Nikołaj, Aleksandr, po drugomu. Ale tutaj mamy sytuację zupełnie zdumiewającą, bo nie ma takiego źródła prawa w naszej konstytucji jak komunikat prezesa Rady Ministrów ogłoszony w Dzienniku Ustaw. To jest coś nowego. I jeżeli pójdziemy dalej tą drogą, to być może prezes Rady Ministrów będzie mógł zmienić komunikatem swój poprzedni komunikat dotyczący obowiązywania ustawy. A jeżeli tak, to może przypadkiem uznamy, że prezes Rady Ministrów może komunikatem zakomunikować, że inne ustawy też nie obowiązują. No, różne tam kodeksy w różnych miejscach… To może być bardzo wygodne w pewnym momencie. I to jest, powiedziałbym, rzecz ciekawa, nowa, kreatywna, twórcza. Widać, że prawnicy domu panującego dobrze zadanie wypełnili. Ale wypełnili je jednocześnie niedobrze, ponieważ inni prawnicy dostrzegają, że jednakowoż to jest daleko od konstytucji i uchwalenie takiej ustawy niewątpliwie pogłębi kryzys konstytucyjny. Przede wszystkim spowoduje znaczące osłabienie wiarygodności wyborów. Bo ktokolwiek by wygrał, to ten, kto przegra, będzie mówił: a ty wygrałeś nieuczciwie, nierzetelnie, sprzecznie z artykułami takimi, śmakimi i owakimi. Po co nam to? Nam jest potrzebny parlament bezsprzecznie i bezwarunkowo legitymizowany. Niezależnie od tego, jaki by był. Bo to wyborca decyduje o tym, jaki będzie skład. Ale tworzenie reguł, które zawieszą znak zapytania, jest zupełnie niepotrzebne. Dość mamy tych znaków zapytania nad naszą rzeczywistością i te, które są, zupełnie wystarczą. Nowy jest zbędny. Bardzo dziękuję. (Oklaski)

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Bardzo serdecznie dziękujemy panu profesorowi za niezwykle istotną treść i za ciekawą formę jej przedstawienia.

Teraz bardzo proszę… Jest jeszcze 2 ekspertów. Piątą opinię państwo macie w postaci pisemnej, z uwagi na zobowiązania też akademickie.

Jako pierwszego wywołam pana prof. Piotra Uziębłę z Uniwersytetu Gdańskiego, byłego prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, także specjalistę z zakresu prawa konstytucyjnego.

Panie Profesorze, oddajemy panu głos.

Profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Gdańskim Piotr Uziębło:

Dziękuję bardzo.

Szanowny Panie Przewodniczący! Szanowne Komisje!

Bardzo mi było miło, że miałem okazję przygotować swoją opinię w wersji pisemnej. Ja nie będę powtarzał po moich poprzednikach argumentów, z którymi w zasadzie bezkrytycznie się zgadzam. O tym tylko krótko. Ale dodam jeszcze kilka innych wątpliwości, które się pojawiły przy ocenie tej ustawy uchwalonej przez Sejm.

No, oczywiście najważniejsze jest to, że nie można się zgodzić na takie określenie terminu vacatio legis, bo to jest sprzeczne właśnie z tymi wytycznymi, o których mówił prof. Chmaj, wytycznymi wskazanymi przez Trybunał Konstytucyjny, zakładającymi 6-miesięczny minimalny okres vacatio legis poprzedzający pierwszą czynność związaną z wyborami. No, ten 14 sierpnia jest tutaj terminem, który powoduje, że choćby nawet dzisiaj ustawa została uchwalona i podpisana, to szans na zachowanie tego 6-miesięcznego terminu nie ma. Dodam, że Komisja Wenecka, czyli Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo, wskazuje jeszcze dłuższy termin, który powinien być w państwie demokratycznym na dokonanie zmian, czyli rok przed wyborami. Tak więc tutaj ten standard nie został dochowany.

Druga kwestia, którą też powtórzę. No, tutaj z kolei pan prof. Piotrowski pokazywał sposób wejścia w życie kwestii dotyczących Centralnego Rejestru Wyborców. No, to jest element, który ewidentnie stoi w sprzeczności z postanowieniami zasad techniki prawodawczej i konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Ale, niestety, nie jest to pierwsze takie działanie. Mieliśmy już przykład w przypadku nowelizacji ustawy o cudzoziemcach, gdzie też jakiś mityczny komunikat, który nie tylko nie jest aktem normatywnym, ale w ogóle nie jest źródłem prawa w Polsce, decyduje o wejściu w życie aktu normatywnego. No, jest to sprzeczne z całą zasadą hierarchiczności aktów normatywnych. Tak więc co do tego wątpliwości nie ma.

I tutaj, proszę państwa, przy całym szeregu zmian, które zostały zaproponowane w tej ustawie, w dużej mierze nawiązując zresztą do wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej… Państwowa Komisja Wyborcza zgłaszała postulaty tych zmian. Niemniej jednak dokonano tego mniej więcej tak, jak dokonano zmiany, która weszła w 2018 r. Czyli kilka elementów dobrych, ale przemycamy parę elementów takich, które są dla nas konieczne.

No, ja dodam jeszcze, że to uzależnienie wejścia w życie przepisów dotyczących Centralnego Rejestru Wyborczego od komunikatu premiera daje jeszcze możliwość manipulacji politycznych. Bo premier może kalkulować, czy wejście w życie tego rejestru jest dla niego korzystne. To jest jeszcze jeden element, na który warto zwrócić uwagę.

Kolejna kwestia, która budzi wątpliwości, to jest kwestia dowozu wyborców do lokali wyborczych. No, bo tutaj mamy bardzo poważny problem z nieuzasadnionym uzyskaniem swoistej przewagi przez wyborców z gmin wiejskich i miejsko-wiejskich kosztem wyborców z gmin miejskich, przede wszystkim w miastach na prawach powiatu, gdzie często odległości od lokalu wyborczego są znacznie większe. Dodatkowo jeszcze mamy do czynienia z sytuacją, w której także transport do lokalu wyborczego w gminach miejskich wcale nie jest taki ułatwiony. Ja spojrzałem chociażby z perspektywy miejsca, w którym jest siedziba mojej obwodowej komisji wyborczej. Ona jest oddalona o ponad 4 km od najdalszych miejsc tego obwodu głosowania. Tak więc tutaj jest problem nierówności. Zresztą podobny problem nierówności pojawia się także w kontekście uprawnień mężów zaufania, o czym za chwilę.

Wreszcie warto także zastanowić się nad tym, o czym mówił tutaj prof. Piotrowski, czy kwestia rejestracji nie wypływa także – o tym nie mówił – na zasadę tajności głosowania. My wprowadziliśmy transparentne urny wyborcze, ale pominięto… Najpierw była to dobrowolność, potem całkowicie pominięto fakt wkładania karty do głosowania do koperty, co powoduje, że bardzo często – to nie jest sytuacja sporadyczna – w tych transparentnych urnach jesteśmy w stanie ocenić, jaki głos został oddany na danej karcie, co powoduje, że rejestracja czynności wyborczych i ich przetwarzanie pozwoli przypisać głos do konkretnego wyborcy, który wrzucał daną kartę do urny. Tak więc w tym elemencie zasada tajności, także tajności głosowania, określona konstytucyjnie budzi bardzo poważne wątpliwości z punktu widzenia funkcjonowania całego systemu wyborczego.

No inne wątpliwości pojawiają się jeszcze w kontekście zasady stabilności finansów. Pytanie, czy rzeczywiście mężowie zaufania powinni otrzymywać uposażenie wedle diety za pełnienie swoich funkcji. No, ja mam tutaj zdanie takie, że nie powinni. To jest jednak pośrednie przerzucenie na finansowanie publiczne działalności partii politycznych. Bo przecież mężowie zaufania reprezentują określone komitety wyborcze. Z reguły te komitety wyborcze to są komitety wyborcze partii politycznych.

Tak więc – podsumowuję – wątpliwości, które się pojawiają, jest moim zdaniem bardzo dużo. Nie będę państwu senatorom zabierał czasu, bo to wszystko jest w wersji pisemnej opinii. Niemniej jednak moim zdaniem konieczne staje się albo odrzucenie ustawy w całości, albo wprowadzenie daleko idących poprawek, które będą sanowały te wszystkie błędy, które się pojawiły. No, przede wszystkim najważniejsza jest zmiana terminu wejścia w życie ustawy. Bo zarówno z perspektywy konstytucyjnej, jak i z perspektywy standardów prawa międzynarodowego wejście w życie na potrzeby najbliższych wyborów jest całkowicie niedopuszczalne. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Bardzo serdecznie dziękujemy panu profesorowi.

Też ta dłuższa opinia, którą wszyscy panie i panowie senatorowie mają w formie pisemnej, jest do wykorzystania przez nas.

Ogromnie dziękuję.

(Profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Gdańskim Piotr Uziębło: Dziękuję bardzo.)

A teraz poproszę o zabranie głosu przedstawiciela Uniwersytetu w Białymstoku, pana prof. Andrzeja Jackiewicza, reprezentującego Zakład Prawa Konstytucyjnego.

Bardzo proszę, Panie Profesorze.

Profesor w Zakładzie Prawa Konstytucyjnego w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa na Uniwersytecie w Białymstoku Andrzej Jackiewicz:

Szanowni Panowie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Mówienie jako czwarty ekspert być może troszeczkę zaburzy przygotowany przeze mnie tok wypowiedzi, ale postaram się pominąć te wątki, które były już poruszane, ewentualnie je troszeczkę uzupełnić.

Pierwsza sprawa, na którą chciałbym zwrócić państwa uwagę, zanim przejdziemy do tej kluczowej… Bo jeśli chodzi o wagę problemu, to kwestia vacatio legis jest oczywiście na pierwszym miejscu. Ale tak chronologicznie to jeszcze zanim powiem o vacatio legis, to chciałbym zwrócić uwagę też na pewien element procesu legislacyjnego związany z tym, czyje to były to projekty ustaw, kto korzystał z prawa inicjatywy ustawodawczej. Bo jeżeli chodzi o… Nawet jak zajrzymy na stronę sejmową, spojrzymy na to, od czego rozpoczyna się procedura ustawodawcza, to zobaczymy, że tam jest projekt rządowy dotyczący praw wyborczych obywateli Zjednoczonego Królestwa. I to generalnie nie budziło żadnych wątpliwości. I to jest podawane… To jest początek prac nad tą ustawą. Ale zupełnie tak naprawdę… No, nie wiem, czy można się zgodzić z prof. Piotrowskim, który mówił, że każda zmiana w prawie wyborczym ma charakter istotny. Ja bym powiedział, że są istotne i istotniejsze. Ta była tylko istotna.

Drugi projekt, listopadowy, dotyczący rejestru, o którym mówił pan minister, już budzi więcej kontrowersji. Ale ja osobiście może nie jestem aż tak bardzo przerażony tą centralizacją i byłbym w stanie jakby zaakceptować tę formułę, idącą z duchem czasu, rozwojem technologii i jednak centralizacją. I ten projekt, sama koncepcja Centralnego Rejestru Wyborców, nie jest moim zdaniem aż tak groźna, tak bym powiedział. I to jest projekt rządowy, tak jak poprzedni. Te projekty były złożone z całą dokumentacją, z uzasadnieniem, z oceną skutków regulacji itd., itd. Co do tego nie ma wątpliwości, to było wszystko w porządku.

Niemniej jednak 22 grudnia wpływa projekt poselski – jako projekt poselski nieco uprzywilejowany w zakresie dokumentacji – i w tym projekcie jest najwięcej kontrowersji. To ten projekt budzi najwięcej wątpliwości, także z punktu widzenia właśnie vacatio legis. Czemu? Dlatego, że te 2 pierwsze projekty rządowe były złożone w takim czasie, który jeszcze pozwalał na uchwalenie tych zmian przed okresem ciszy legislacyjnej. To było realne. Jednak złożenie projektu poselskiego 22 grudnia oznaczało, że wnioskodawca zakładał, że inni uczestnicy procesu legislacyjnego nie będą mogli skorzystać ze swoich przewidzianych konstytucyjnie terminów, zakładał chociażby, że Senat nie skorzysta z 30 dni, a wypowie się odnośnie do ustawy w ciągu 2 tygodni.

Druga sprawa, która budzi od razu wątpliwości, jest taka, że to jest projekt na tyle znaczący i tak in toto wpływający na kodeks wyborczy, że… Trudno było to sobie wyobrazić, ale jednak to się stało, że tak poważna część systemu demokratycznego zostanie zmieniona w wyniku inicjatywy ustawodawczej właśnie poselskiej, czyli z ograniczeniem możliwości szerokiej konsultacji, publicznej, społecznej, jakiejś dyskusji.

Ja proces demokratyczny, demokrację dzielę na 2 części, na 2 elementy w czasie: na wybory i to, co pomiędzy wyborami, tak samo ważne. I teraz dyskusja o tym, co się dzieje podczas wyborów, czyli właściwie brak dyskusji, powoduje, że to, co się będzie działo w okresie między wyborami, będzie skażone tą wadą manipulacji, która albo była, albo jej nie było. Z punktu widzenia wyborców… Nawet jeśli zakładać dobrą wiarę i chęć dobrych zmian w prawie wyborczym, to dokonując tych zmian w taki sposób, bez konsultacji, po cichu, sprawiamy przed wyborcami takie wrażenie, że coś zmieniamy przed samymi wyborami. I ten późniejszy wynik wyborczy będzie właśnie skażony tą pretensją, o której mówił prof. Piotrowski. Tak więc samo takie procedowanie tych zmian, w tej części z projektu poselskiego, uważam tutaj za problem.

Odnośnie do zakresu ustawy… Prof. Chmaj już o tym wspominał. Ja pozwoliłem sobie policzyć te zmieniane artykuły. Było 178 zmienionych artykułów. Nie mówię o przepisach, bo ich jest więcej, bo mamy paragrafy itd. To po prostu najbardziej ekstensywna zmiana jakiejkolwiek ustawy wyborczej w Polsce do tej pory. I jeśli ktoś teraz twierdzi, że to jest zmiana nieistotna, to nie może tego mówić na poważnie…

(Głos z sali: Czemu miałaby być nieistotna?)

(Głos z sali: Nikt nie twierdzi, że jest nieistotna.)

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Mam gorącą prośbę. Jeden z uczestników online ma włączony mikrofon. Bardzo gorąco prosimy o jego wyłączenie.)

Tak więc zakres zmian w prawie wyborczym, no, jest potężny. To jest potężna zmiana. I odnosząc ten zakres właśnie do kwestii momentu nowelizacji i ciszy legislacyjnej… Ja tutaj oczywiście zakładam, że zdaniem wnioskodawców ten wniosek ustawodawczy jest dopuszczalny, bo te zmiany nie są istotne. Bo gdyby… Nie widzę innej możliwości takiego negowania ciszy legislacyjnej. Bo rzeczywiście, Trybunał Konstytucyjny mówi o takim wyjątku. Minimum 6 miesięcy, ale nie dotyczy to tych zmian, które nie są istotnymi. Tak więc ja zakładam, że wnioskodawcy uznają, że to nie jest istotne. Ale zarówno z punktu widzenia kompleksowości zmian, jak i z punktu widzenia także jednak konkretnych zmian to jest po prostu nie do utrzymania. Takie argumenty są nie do utrzymania.

I ja chciałbym też zwrócić uwagę na to, że minimum minimorum według Trybunału Konstytucyjnego to jest 6 miesięcy, a ta cisza legislacyjna powinna być jeszcze wydłużona stosownie właśnie do tego, jak istotne są zmiany. 6 miesięcy to jest minimum, takie absolutne. I Trybunał Konstytucyjny podaje przykłady konkretnych rozwiązań, które powodują, że ten termin powinien być jeszcze dłuższy. I jeśli chodzi o takie przykłady z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego… Skład komisji wyborczych – Trybunał literalnie na to wskazuje. Tak więc nawet wspomnianych 6 miesięcy… W świetle tego orzecznictwa cisza legislacyjna powinna wynosić nie 6 miesięcy, ale więcej. A absolutnie nie mniej. I tak samo mówi Komisja Wenecka. I Komisja Wenecka… Prof. Uziębło wspomniał, że 12 miesięcy. Jak najbardziej, 12 miesięcy, czyli standard jeszcze wyższy, można powiedzieć. Ale Komisja Wenecka też zwraca uwagę na to, że w zależności od stopnia intensywności zmian, stopnia ich istotności ten okres powinien być dłuższy. Trzeba dać się zaadaptować do tych zmienionych warunków wyborczych zarówno wyborcom, jak i administracji wyborczej. To trzeba też wydłużać.

I teraz, co jest jeszcze istotne, odnosząc się właśnie do orzecznictwa… może nie orzecznictwa, ale do rekomendacji Komisji Weneckiej… Komisja Wenecka nie relatywizuje zmian w kategoriach, czy one są słuszne, zasadne, potrzebne. Nie dyskutuje na temat jakości tych zmian. Komisja Wenecka wskazuje wprost, że sama zmiana jest czymś złym, niezależnie od tego, jaka ona jest. Po prostu nie można zmieniać. Jeżeli ustawodawca widzi potrzebę zmiany, to niech zmieni, ale akurat nie w tym czasie. Nie zmieniamy, niezależnie od tego, jaka jest ta zmiana. Nie chodzi o kwestię merytoryczną zmiany, ale kwestię czasu, w jakim taka zmiana miałaby być dokonywana.

Kolejna sprawa, znaczy grupa spraw… Postaram się pogrupować pewne kwestie. Jednym z takich ważniejszych wątków ustawy jest kwestia realizacji zasady powszechności wyborców. I w kodeksie wyborczym jest mowa o zwiększaniu frekwencji. I tego dotyczą te rozwiązania dotyczące stałych obwodów głosowania, co jest, moim zdaniem, zmianą wyjątkowo istotną, wziąwszy pod uwagę właśnie ciszę legislacyjną. Zmiana obwodów głosowania przeorientowuje wynik wyborczy. To jest po prostu absolutnie niedopuszczalne. Tam są oczywiście również inne rozwiązania, z zakresu informacji o wyborach, są te wątpliwości związane z dowozem do lokalu. Ja zupełnie nie rozumiem tego, jak można ograniczyć ten darmowy przewóz tylko do gmin wiejskich lub gmin miejsko-wiejskich. Ja rozumiem ideę wnioskodawców: chcą zaprosić do wyborów, ułatwić udział tym wyborcom, którzy są transportowo wykluczeni. Czyli wnioskodawca zakłada, że są takie białe plamy transportowe na mapie Polski, gdzie wyborca nie może dotrzeć do lokalu. Skoro widzi taką potrzebę, żeby tych wyborców w tych białych plamach wesprzeć, to czemu dotyczy to tylko tych białych plam na mapie gmin wiejskich i miejsko-wiejskich? Skoro dowozimy, to dowoźmy wszystkich. Skoro w gminach miejskich nie ma takiego problemu, no, to nie ma żadnego powodu, by te gminy miejskie jednak w kodeksie się nie znalazły. Skoro tam nie będzie problemu, to tam władze gminy nie będą miały problemu z organizowaniem dowozu tych wyborców. A tymczasem taki zapis, no, wprost jakby dyskryminuje pewną część wyborców.

Jest z tym związana jeszcze inna kwestia, taka, która horyzontalnie, w różnych rozwiązaniach kodeksu wyborczego… związana z tym, że te wybory będą kosztowniejsze. Ja doceniam – sam o tym mówię – jaka jest waga procesu wyborczego i na to grosza państwo szczędzić nie powinno. Ale to nie znaczy, że można się zupełnie oderwać od realiów. Jakie są koszta jednego głosu? Czy nas stać, jako państwa, na walczenie o każdy głos? Oczywiście, można. Tylko trzeba gdzieś ustawić pewien taki zdroworozsądkowy limit. I wydaje mi się, że tutaj ustawodawca idzie trochę za daleko. Ale nie dostrzegam tutaj niekonstytucyjności. Ewentualnie taką, powiedzmy, być może niegospodarność.

Jest jeszcze wiele innych rozwiązań z zakresu właśnie zasady powszechności wyborów. Ja celowo mówię o tej powszechności wyborów, a nie o frekwencji. Bo analizując całość tych przepisów odnoszących się właśnie do, powiedzmy, frekwencji, to mam takie wrażenie, że ustawodawca tak jakby zapomina, że w procesie wyborczym nie chodzi wcale o frekwencję. To nie frekwencja jest celem samym w sobie. Co jest celem wyborów? Celem wyborów jest uzyskanie reprezentacji. Demokracja przedstawicielska… My mamy wybrać przedstawicieli, którzy będą reprezentować, proporcjonalnie, poszczególne poglądy. Tak więc nie chodzi o to, żeby jak największą frekwencję uzyskać, wziąwszy pod uwagę takie rozwiązanie, które spowoduje, że jedni będą reprezentowani, a jedni niedoreprezentowani, ale frekwencja ogólnie będzie wyższa. I co z tego, że frekwencja jest wyższa, skoro nie mamy reprezentacji? Zaburzamy ideę w ogóle mandatu przedstawicielskiego. Tak więc działania na rzecz jednej grupy wyborców, ale pomijanie zupełnie drugiej grupy wyborców… Nawet nieprzypadkowo mówiłem o tym przykładzie z zakresu transportu. Bo tam to jest literalnie, tak? Jednych wozimy, drugich nie wozimy. Tak więc takie działania mają charakter dyskryminujący i z pewnością naruszają właśnie zasadę powszechności wyborów. Pomija się problem np. wyborców w dużych miastach, gdzie oni stoją w kolejkach, czy problem kolejek pod konsulatami. Ustawodawca nie próbuje, nie daje żadnych rozwiązań, nic nie proponuje tym wyborcom. Czemu np. nie wykorzystuje się szerzej głosowania korespondencyjnego? To jest takie świetne rozwiązanie, jeśli wziąć pod uwagę właśnie problemy logistyczne, transportowe tych, którzy nie mogą dotrzeć. A jakie to byłoby ułatwienie dla wyborców za granicą. Na innych terenach również. My tego w ogóle nie wykorzystujemy, zmiany są jakieś wyjątkowo kosmetyczne, jeżeli chodzi o głosowanie korespondencyjne. Już nie mówię o e-votingu. Ale tu, jak zakładam, są jeszcze inne problemy. Nie jesteśmy jeszcze chyba jako państwo do tego przygotowani.

Odnoszę się następnie do Centralnego Rejestru Wyborców. Jego utworzenie, jako ideę, oceniam pozytywnie. Dostrzegam problemy związane chyba przede wszystkim z tym, o czym wspominał prof. Piotrowski, z tym, w czyje ręce się oddaje ten rejestr. Tak samo jak i to rejestrowanie zapisów mężów zaufania. Ja mam nadzieję, że Państwowa Komisja Wyborcza będzie w stanie wyegzekwować powierzony nadzór nad korzystaniem z tego centralnego rejestru. Bo tam mamy taki konglomerat systemu informatycznego i tego centralnego rejestru. Ale to są problemy z zakresu wdrożenia i nie widzę tu zagrożenia konstytucyjności.

Niemniej jednak, no, fundamentalną kwestią, taką rażącą, jest podnoszona już kwestia wejścia ustawy w życie. To nawet nie odnosi się tylko do centralnego rejestru. Tutaj też oczywiście w kilku przepisach jest mowa o komunikatach, ale tych komunikatów jest więcej. Ja sobie zażartowałem, że chodzi o taką sankcję królewską. Proszę państwa, ustawa jest uchwalana przez parlament i to jest oczywiste, i mamy w polskim porządku konstytucyjnym standard państw demokratycznych. Kto uchwala ustawę? Parlament. Mamy zasadę wyłączności parlamentu na stanowienie ustaw. Wyjątek mamy jeden, związany z rozporządzeniem z mocą ustawy. I to w jakich okolicznościach? W stanie wojennym, gdy Sejm nie jest w stanie się zebrać na posiedzenie. Ale materia ustawodawcza należy do parlamentu. A kwestia ustalenia tego, kiedy ustawa ma wejść w życie, to jest decydowanie, czy ustawa obowiązuje, czy nie obowiązuje. Sama ustawa powinna o tym decydować, a nie inny akt normatywny. Daj Boże, żeby to było jeszcze rozporządzenie, czyli akt prawa powszechnie obowiązującego. A tu chodzi o komunikat, który można uznać za akt prawa wewnętrznego, ewentualnie. Ale prawo wewnętrzne nie może w żaden sposób decydować o prawie powszechnie obowiązującym. A przecież z tym centralnym rejestrem są związane chociażby prawa obywateli, np. prawo wglądu do centralnego rejestru. One będzie uzależnione od tego, czy komunikat prezesa Rady Ministrów wyszedł, czy nie wyszedł. Tak więc ta kwestia wejścia w życie ustawy, no, konstytucyjnie jest absolutnie niedopuszczalna.

Kolejna sprawa: skład i funkcjonowanie komisji wyborczych. I tutaj 2 kwestie, jedna dobra, druga zła, tak bym powiedział. Jeśli chodzi o kwestię terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych, powiększanie składu czy dopasowanie składu do wielkości obwodu, np. możliwość zwiększenia składu komisji obwodowej ze względu na zwiększoną liczbę potencjalnych wyborców, to uważam, że to jest super. Tak powinno być, o takie zmiany powinno właśnie chodzić w kodeksie wyborczym, bo to są realne potrzeby. Zresztą Państwowa Komisja Wyborcza wskazywała, wyliczała problemy z tym związane. I to jest na to odpowiedź. Tak więc to jak najbardziej jest pozytywne i to jest dobre rozwiązanie.

(Przewodnictwo obrad obejmuje przewodniczący Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Aleksander Pociej)

(Przewodniczący Aleksander Pociej: Panie Profesorze, przepraszam bardzo, ale mamy jeszcze bardzo wielu gości…)

Tak, już do konkluzji, już do konkluzji.

(Przewodniczący Aleksander Pociej: Jestem ostatnim, który… Bo to, co pan mówi, jest dla mnie fascynujące, ale…)

Do konkluzji. 2 sprawy, jeszcze tylko 2 sprawy, które zostały.

Z kolei zmianę w składzie okręgowych i rejonowych komisji wyborczych, rezygnację z czynnika sędziowskiego, oceniam zdecydowanie negatywnie. Powierzanie takiej funkcji prawnikom z wykształceniem prawniczym… Tam jest później rękojmia, to tak naprawdę nic nie znaczy. Czyli absolwent studiów prawniczych trafia do okręgowej komisji wyborczej, żadnego stażu, niczego się od niego nie wymaga, i on ma oceniać stosowanie prawa. On ma oceniać stosowanie prawa przez inne podmioty. Uważam, że to obniżenie standardu, niebezpieczne obniżenie standardu, w szczególności okręgowych komisji wyborczych, które biorą udział w ustalaniu wyników głosowania, wyników wyborów.

Status mężów zaufania to ta druga sprawa, o której chciałbym jeszcze powiedzieć. Sporo było powiedziane. Ten obowiązek rejestracji to jest coś niedopuszczalnego, moim zdaniem, rejestrowanie całego procesu wyborczego, łącznie z głosowaniem wyborcy. Komisja Wenecka mówi, że fakt głosowania, nie jak kto głosuje, ale fakt głosowania jest też wyrazem pewnej woli politycznej i nie można nagrywać wyborcy, czy on głosuje, czy nie głosuje. Tym bardziej przy dzisiejszej technologii – w cudzysłowie – szpiegowskiej, jakości nagrań. Ile rzeczy można ustalić z tych nagrań… Powierzanie później tych nagrań politykom, brak możliwości wyegzekwowania tego, czy ci mężowie zaufania to skasowali, czy nie skasowali… A z drugiej strony: czemu oni mają to kasować? Pozbywają się tego i tak jakby nie ma żadnych dowodów. Później nie da się tego przecież wykorzystać w żaden sposób, bo oni musieli to przekazać i skasować. I jeszcze wiele innych problemów. Ale rozumiem, że kończy się czas, tak więc tylko konkluzja.

Moim zdaniem… Nie zwróciłem jeszcze uwagi na inne rozwiązania, pozytywne. Dostrzegam pozytywne zmiany. Moim zdaniem ta ustawa jest potrzebna, ale z odpowiednio wydłużonym vacatio legis. Tak więc najlepszym rozwiązaniem jest uważne wprowadzenie poprawek eliminujących te wszystkie usterki, niekonstytucyjności, i uchwalenie tej ustawy, ale z zachowaniem reguł ciszy legislacyjnej. Czyli, tak jak mówili moi przedmówcy, to trzeba na spokojnie, po wyborach. Dziękuję bardzo.

(Przewodnictwo obrad obejmuje przewodniczący Komisji Ustawodawczej Krzysztof Kwiatkowski)

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Bardzo serdecznie dziękuję panu profesorowi.

Szanowni Państwo, mamy już ostatnią opinię ekspertów.

Ja zapytam: czy jest z nami online pan prof. Mariusz Jabłoński? Nie ma.

Upoważnił mnie… W takim razie oczywiście nie będę czytał opinii, tylko przedstawię 3 punkty, bardzo krótkie, konkluzji z tej opinii.

Pan profesor reprezentuje Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, Katedrę Prawa Konstytucyjnego. W konkluzji jego opinii czytamy: „Przepisy ustawy uchwalonej przez Sejm w dniu 26 stycznia 2023 r. z całą pewnością wprowadzają istotne zmiany w aktualnie obowiązującym prawie wyborczym, a w związku z tym ich wejście w życie zgodnie ze standardem wypracowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego powinno nastąpić nie później niż 6 miesięcy od «ostatniego dnia, kiedy zarządzenie wyborów jest możliwe».

Biorąc pod uwagę terminy charakteryzujące dalsze procedowanie w Senacie, ewentualnie w Sejmie, następnie podpisanie ustawy przez Prezydenta RP i uwzględnienie vacatio legis, w tym szczególne kompetencje Prezesa Rady Ministrów w odniesieniu do wydawania komunikatów – art. 15 ustawy nowelizującej – nie może budzić wątpliwości, że przepisy te wejdą w życie w okresie krótszym niż wymagany standard, czyli 6 miesięcy przed ostatnim dniem: «kiedy zarządzenie wyborów jest możliwe». Zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 Konstytucji RP «wybory do Sejmu i Senatu zarządza Prezydent Rzeczypospolitej nie później niż na 90 dni przed upływem czterech lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu, wyznaczając wybory na dzień wolny od pracy» […]. Kadencja parlamentu kończy się 12 listopada 2023 r. – co oznacza, że 6-miesięczny termin nie zostanie dotrzymany”.

I ostatnie zdanie: „Część uchwalonych przepisów jest sprzeczna z postanowieniami Konstytucji RP i konieczne jest ich usunięcie w ramach prac prowadzonych w Senacie lub poprawienie w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym”. Szczegóły macie państwo w opinii.

Jak widzicie państwo, wszystkie opinie – podkreślam, wszystkie opinie – zauważają istotność omawianych zmian i niezachowanie standardu tzw. ciszy legislacyjnej.

Zgodnie z tym, co mówiliśmy co do kolejności dalszych prac, Szanowni Państwo, teraz umożliwimy zabranie głosu… Jest z nami pan przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej, czyli pan Sylwester Marciniak. Są też członkowie PKW, osobiście lub zdalnie, za co serdecznie dziękujemy: pan Arkadiusz Pikulik, Konrad Składowski, Dariusz Lasocki, Liwiusz Laska. Jest z nami szefowa Krajowego Biura Wyborczego, pani minister Magdalena Pietrzak ze współpracownikami.

Oddaję głos panu przewodniczącemu. Bardzo proszę.

Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej Sylwester Marciniak:

Panowie Przewodniczący! Wysokie Komisje!

Na stronie internetowej Senatu czytamy, że przedmiotem dzisiejszych obrad jest ustawa o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ma na celu podwyższenie frekwencji w wyborach poprzez m.in. zorganizowanie transportu dla osób niepełnosprawnych, chorych i starszych do punktów wyborczych, jak również zwiększenie liczby obwodowych komisji wyborczych. Ponadto na mocy ustawy ma zostać utworzony Centralny Rejestr Wyborców, który ma stać się częścią systemu rejestrów państwowych. W CRW mają być przetwarzane dane, które służą sporządzaniu spisu wyborców i osób uprawnionych do brania udziału w referendum oraz ustalaniu liczby wyborców. Ponadto ustawa reguluje prawo obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej do uczestnictwa w wyborach do rad gmin oraz w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Można powiedzieć, że jeżeli chodzi o kwestie rozwijania demokracji, społeczeństwa obywatelskiego, podnoszenia aktywności wyborczej i upowszechniania praw obywatelskich… Jest to również zadanie Państwowej Komisji Wyborczej. Bo należy podkreślić, że organy wyborcze służą przede wszystkim, a w zasadzie wyłącznie wyborcom.

I od razu może pierwsza kwestia… Bo była mowa o tym, że jest to jakby zlepek 3 ustaw. Chciałbym zwrócić uwagę, że jeżeli chodzi o kwestię prawa obywateli Zjednoczonego Królestwa do uczestnictwa w wyborach do rad gmin oraz wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów, ukazała się w tym miesiącu w Dzienniku Ustaw pod poz. 237 umowa między Rzecząpospolitą Polską a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w sprawie udziału w niektórych wyborach przez obywateli jednego Państwa zamieszkujących na terytorium drugiego Państwa. Tu, proszę państwa, nie chodzi o wybory parlamentarne. Chodzi o wybory samorządowe, które odbędą się w kwietniu, prawdopodobnie w przyszłym roku.

Jeżeli chodzi z kolei o Centralny Rejestr Wyborców, to ten postulat pojawiał się już w pracach, w stanowiskach, informacjach Państwowej Komisji Wyborczej od roku 2015. No, jest szeroka argumentacja – warto sięgnąć do naszych postulatów i argumentacji – dlaczego. Niemniej jednak chciałbym się skoncentrować, z uwagi na wypowiedzi ekspertów, dla których jestem pełen uznania… Chciałbym zwrócić uwagę, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jak i Kodeksu dobrej praktyki w sprawa wyborczych, czyli dokumentu Komisji Weneckiej… W punkcie drugim, w podpunkcie drugim, w lit. b jest mowa, że podstawowe elementy prawa wyborczego – podkreślam: podstawowe elementy prawa wyborczego – w szczególności właściwy system wyborczy, członkostwo komisji wyborczych oraz wykreślanie granic okręgów wyborczych, nie powinny być otwarte dla zmian na co najmniej jeden rok przed wyborami lub winny być ujęte w konstytucji lub w prawie na szczeblu wyższym niż prawo powszednie.

Była mowa w jednym z wystąpień o kodeksie wyborczym. Proszę państwa, kodeks wyborczy został uchwalony 5 stycznia 2011 r., ogłoszony – 31 stycznia w tymże roku, a wszedł w życie 1 sierpnia 2011 r., czyli dosłownie 4 miesiące przed wyborami parlamentarnymi. W międzyczasie dokonano wielu zmian w kodeksie wyborczym, właśnie w tym roku 2011, dotyczących kampanii wyborczej w mediach, zmienione okręgi wyborcze. W międzyczasie ukazało się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r. K 9/11. Wreszcie dla osób z niepełnosprawnościami określono siedziby obwodowych komisji wyborczych – kwestia dostępu. Również w kolejnych latach, tuż przed wyborami w 2012, kolejne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, z 18 lipca, K 14/12. W 2013, 2014 i wreszcie nawet w roku 2015, kiedy odbywały się wybory do parlamentu, czyli do Sejmu i do Senatu, też dokonywano zmian.

Teraz należałoby się skoncentrować… I tu chciałbym sięgnąć do opinii naszych znakomitych prawników z zespołu doradców. Pkt 5 wniosków końcowych: „Ustawa z dn. 26 stycznia 2023 o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw wprowadza istotne zmiany w prawie wyborczym, albowiem obejmują one m.in. strukturę okręgów wyborczych”. No, proszę państwa, ja tutaj… Nie zmieniamy okręgów wyborczych. Taki wniosek złożyliśmy, Państwowa Komisja Wyborcza, w ubiegłym roku z uwagi na zmiany demograficzne, żeby zmienić liczbę mandatów, i poselskich, i senatorskich. Gdybyśmy dzisiaj się tym zajmowali, no, to byłoby za późno. Obwodowa komisja i okręg wyborczy to są zupełnie różne rzeczy. Tak że my tu nie zmieniamy okręgów wyborczych.

Teraz kwestia liczebności komisji wyborczych. Była mowa o tym, żeby zachować tutaj gospodarność. Gdybyśmy sięgnęli do obecnie obowiązujących przepisów… W tych lokalach odrębnych, proszę państwa, czy obwodach odrębnych musi być co najmniej 5 członków komisji dla co najmniej 15 wyborców. My de facto zmieniamy również tę liczebność, aż do 4 tysięcy. To być może już pani minister mogłaby się wypowiedzieć. Dzięki tym pewnym przedsięwzięciom będą możliwe podwyżki wynagrodzeń dla członków obwodowych komisji wyborczych.

Kolejna kwestia, dotycząca właśnie tej liczebności komisji wyborczej. No, moim zdaniem ani w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, ani w kodeksie dobrych praktyk nie chodzi o taką właśnie sytuację, kiedy zmieniamy liczbę. Ta liczba na pewno jest spowodowana po prostu kwestią liczby wyborców. Zresztą pamiętam takie postulaty padające w trakcie prac komisji senackiej, że są komisje za granicą, gdzie nagle się dopisuje kilka tysięcy osób, a komisja liczy maksymalnie 9 osób. To zresztą była mowa… Jeden z ekspertów wspominał, że to jest godna poparcia zmiana, żeby zwiększać w takiej sytuacji liczbę członków komisji. Obsada komisji, proszę państwa… No, sam mam tutaj, można powiedzieć, trochę wątpliwości. Ale z drugiej strony doświadczenie z lat minionych, począwszy od wyborów parlamentarnych w 2015 r… Ale również wybory do Parlamentu Europejskiego w 2019 r., no, dostarczyły nam takich doświadczeń. Zresztą to wynika też z informacji, że, niestety, po powołaniu w skład okręgowej komisji wyborczej członkowie rezygnują. Rekord był w roku 2020, gdzie na bodajże 340 czy 350 członków okręgowych komisji wyborczych zrezygnowało 120. To się dzieje, proszę państwa. Mamy kalendarz wyborczy, trzeba podejmować czynności. I wówczas Senat zatwierdził, zresztą na tej sali, ustawę bodajże z 2 czerwca 2020 r. Wprowadzono taką zmianę, że ten system… Wcześniej było tak, że państwowa komisja powoływała okręgowe komisje wyborcze na wniosek ministra sprawiedliwości, który wskazywał sędziów do komisji. Było ograniczenie, tylko spośród sędziów wskazanych przez ministra sprawiedliwości komisja powoływała okręgowe komisje wyborcze. Wówczas, no, właśnie, państwo uchwaliliście, że Państwowa Komisja Wyborcza powołuje członków okręgowych komisji wyborczych na wniosek komisarza wyborczego spośród osób mających wyższe wykształcenie prawnicze. Przypomnę, to też wynika z naszego sprawozdania, że w roku… I 28 czerwca, i 12 lipca na przeszło 340 członków, zresztą w większości… To nawet OBWE zauważyło, że 60% czy 65% członków okręgowych komisji wyborczej to byli sędziowie. To wcale nie tak, że członkami okręgowych komisji wyborczych nie mogą być sędziowie. Ale to muszą być tacy sędziowie, którzy chcą pracować w tych komisjach, a nie rezygnują. Zdarzyło się, właśnie w tych 2 terminach, że 2 osoby zrezygnowały z pracy w okręgowej komisji wyborczej. To jeszcze jest możliwe do ogarnięcia, w tym sensie, że można powołać nowych członków komisji okręgowych.

No, i teraz mamy sposób liczenia głosów… No, nie do końca rozumiem, co mają tutaj na uwadze eksperci, co rozumieją przez to, że zmienia się sposób liczenia głosów. Proszę państwa, ten przepis o tym, że komisja działa wspólnie, już obecnie istnieje. Tak że tu nie ma żadnych nowych zmian.

No, i wreszcie ostatni podpunkt, zasady finansowania kampanii wyborczych. Proszę państwa, one też się nie zmieniają w sposób istotny.

Chciałbym jeszcze właśnie zwrócić uwagę, bo nie wiem, czy już o tym wspominałem, że odchodzimy od 2 komisji: do przeprowadzenia głosowania i liczenia głosów. Ale taka komisja pozostała tylko w wyborach samorządowych. Czyli, tak jak już wspominałem, to ewentualnie w przyszłym roku będzie miało znaczenie.

Tak że, reasumując, proszę państwa, no, na pewno zgadzam się tutaj z ekspertami, że nowelizacja jest obszerna. Niemniej jednak pytanie, czy jest na tyle istotna, że należałoby ją odrzucić w całości. No, można powiedzieć: diabeł tkwi w szczegółach. Wiadomo, że tutaj taki trochę czarny obraz, nowe technologie, głosowanie internetowe… To jest raczej pieśń przyszłości. Przynajmniej, jak rozumiem, ten Centralny Rejestr Wyborców… Bo już chyba w listopadzie wspominałem, że jestem dosyć sceptyczny pod tym względem, że to zadziała w sposób prawidłowy.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

No, miejmy nadzieję. Ale jest ta możliwość, no, może nie do końca prawidłowa, komunikat… Faktycznie, zgadzam się, może lepsze byłoby rozporządzenie.

I jeszcze – bo tu było wiele zagadnień – kwestia wieku 70 lat. Też powoli zbliżam się do tego wieku, zresztą mój poprzednik, pan przewodniczący Wojciech Hermeliński, też skończył 70 lat i musiał z tego względu zakończyć swoją pracę w komisji wyborczej. Ten wiek 70 lat stosuje się w tej chwili do członków Państwowej Komisji Wyborczej. No, trzeba mieć na uwadze, że ta praca, jak wybory się odbywają, to nie jest kwestia kilku godzin, ale to jest kwestia kilkunastu, kilkudziesięciu godzin w wielkim napięciu. Kwestia wieku, 70 lat… Również sędziowie mogą tylko do tego wieku orzekać. Być może… Poddaję pod dyskusję, czy nie ograniczyć możliwości kandydowania, biernego prawa wyborczego do 70 lat. Ale nawet standardy światowe… Pan prezydent Biden i wielu innych jest w tym wieku i doskonale działają. I sądzę, że w tym zakresie może niech wyborcy decydują. Niemniej jednak jeżeli chodzi o tę szarą pracę komisji obwodowych, to ten wiek 70 lat chyba jest właściwy.

Pan prof. Uziębło wspominał o mężach zaufania. Ja też nie do końca się zgadzam z tym wynagrodzeniem, zresztą to mówiłem wprost na posiedzeniu komisji sejmowych, dlatego że mężowie zaufania są to de facto przedstawiciele komitetów wyborczych, partii politycznych. Te partie otrzymują dotacje.

A poza tym, proszę państwa, no, zawsze mamy problem ze składami obwodowych komisji wyborczych. I chciałbym, żeby komisje obwodowe działały w pełnym składzie, żebyśmy mieli więcej kandydatów niż miejsc, bo od tego też jest uzależniona praca i również ustalenie wyników.

Dziękuję za uwagę. No, na ten temat można by mówić o wiele dłużej, ale rozumiem ograniczenia czasowe. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Teraz, zgodnie z regulaminem, Biuro Legislacyjne.

Bardzo proszę o opinię.

Główny Ekspert w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Marek Jarentowski:

Dziękuję bardzo.

W nowelizowanej ustawie mamy do czynienia ze zmianą kodeksu wyborczego i 8 innych ustaw. I te inne zmiany w większości są powiązane ze zmianą samego kodeksu wyborczego.

Jeśli chodzi o najistotniejsze, kluczowe zmiany kodeksu wyborczego, to można zwrócić uwagę, po pierwsze, na zastąpienie gminnych rejestrów wyborców Centralnym Rejestrem Wyborców, po drugie, uproszczenie i przyspieszenie procedury składania skargi na decyzję organów wyborczych i ich rozpatrywania przez sądy, po trzecie, zmianę niektórych terminów czynności wyborczych, w szczególności z godziny 24.00 na 16.00. Ponadto dostosowanie składu liczbowego terenowych, powiedzmy, komisji wyborczych do liczby wyborców objętych zakresem ich działania, poszerzenie widełek liczby mieszkańców dla których może być tworzony obwód wyborczy, zamiast od 500 do 4 tysięcy, od 200 będzie do 4 tysięcy; wprowadzenie reguł usługi dowożenia niektórych wyborców do lokalu wyborczego; wprowadzane wspomniane już wynagrodzenie mężów zaufania zniesienie sędziowskiego składu okręgowych i regionalnych komisji wyborczych; wprowadzenie reguły proporcjonalności w przypadku zwracania partiom koalicyjnym nadwyżki środków pozostałych po wyborach na rachunku ich koalicyjnego komitetu wyborczego; określenie sytuacji prawnej posła, senatora, wójta czy radnego wybranego na prezydenta RP i wprowadzenie do prawa krajowego postanowienia wynikającego z umowy międzynarodowej między Polską a Wielką Brytanią, przewidującego, że obywatele tych krajów, mimo wystąpienia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej, nadal posiadają prawa wyborcze do lokalnych organów samorządowych.

Jeśli chodzi o zmiany innych ustaw, niewynikające z nowelizacji kodeksu wyborczego, to tutaj należy wspomnieć o następujących: przeniesienie miejsca publikacji informacji Państwowej Komisji Wyborczej dotyczących partyjnych sprawozdań finansowych z „Monitora Polskiego” do Biuletynu Informacji Publicznej; wskazanie typowych drobnych uchybień, które pozwalają przyjąć przez PKW partyjne sprawozdanie mimo tych uchybień; wprowadzenie obowiązku lustracyjnego wobec członków PKW i komisarzy wyborczych oraz poprawienie błędnego odesłania w ustawie o Krajowym Rejestrze Karnym.

Większość tych zmian, w tym ta najistotniejsza chyba objętościowo, stanowi realizację postulatów PKW kierowanych w ostatnich latach do Sejmu i Senatu.

Jeśli chodzi o uwagi szczegółowe, to rejestr wyborczy, Centralny Rejestr Wyborczy… Ustawodawca przewiduje możliwość dopisania się do rejestru wyborców wyborcy stale zamieszkałego na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały w tej gminie oraz wyborcy stale zamieszkałego na obszarze gminy pod innym adresem niż adres zameldowania na pobyt stały w tej gminie. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza sytuację, w której dla potrzeb co najmniej jednego z tych rejestrów, rejestru PESEL albo Centralnego Rejestru Wyborców, obywatel może podać nieprawdę. Zgodnie z kodeksem cywilnym osoba fizyczna może mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, rozumiane jako miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. I ono właśnie jest podstawą zameldowania na pobyt stały. Ustawa o ewidencji ludności stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Nie jest zatem jasne, dlaczego wyborca miałby dla potrzeb rejestru PESEL deklarować stały pobyt w gminie X, a jednocześnie na potrzeby Centralnego Rejestru Wyborców deklarować stały pobyt w gminie Y. Oczywiście, obywatel ma prawo zmienić miejsce zamieszkania, zmienić pobyt stały, jednak w takim przypadku należałoby wymagać zmiany w obu rejestrach albo ujednolicić te treści rejestrów. Przyjęte w ustawie rozwiązanie prowokuje do praktykowanej w przypadku wyborów samorządowych – bo ten problem dotyczy przede wszystkim wyborów samorządowych – turystyki wyborczej, która, zdarzało się, była też z inicjatywy prokuratury przedmiotem postępowania przed sądem karnym. Jeden z wójtów – takie przynajmniej było wobec niego oskarżenie – przerejestrowywał, można powiedzieć, żeby zwiększyć swoje szanse wyborcze, mieszkańców jednej gminy do drugiej gminy.

Choć stworzenie dostępnego dla wszystkich gmin Centralnego Rejestru Wyborców można uznać za korzystne z punktu widzenia przepływu informacji i możliwości skorzystania przez wyborcę z prawa wyborczego w dowolnym miejscu – oczywiście w tych wyborach, w których, ze względu na ich funkcję jest to dopuszczalne, czyli w krajowych – to jednak wykonanie tego zamierzenia nie zasługuje na pozytywną ocenę. Oprócz wspomnianego błędu polegającego na tym, że Centralny Rejestr Wyborców przewiduje prawo wyborcy do zadeklarowania, że ma miejsce zamieszkania w jednej gminie, ale chciałby dla celów wyborczych być traktowany jako mieszkaniec innej gminy, Centralny Rejestr Wyborców pogłębia także problem Polski resortowej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z punktu widzenia faktycznej sytuacji oraz stosunków międzyludzkich, cywilistycznych, osoba fizyczna może mieć w danym okresie nie więcej niż jedno miejsce zamieszkania. I miejsce to jest ważne choćby z punktu widzenia wypełniania zobowiązań cywilnoprawnych czy sądu właściwego dla pozwów cywilnoprawnych. Zgodnie z kpc osobę fizyczną można pozwać w miejscu jej stałego zamieszkania. Pomijam niektóre wyjątki od tego. Sąd wówczas ocenia fakty, a nie deklaracje. W ślad za tym musi iść obowiązek meldunkowy. Osoba fizyczna winna meldować się na pobyt stały w tej miejscowości, w której ma cywilistyczne miejsce zamieszkania, czyli tam, gdzie zwykle mieszka, nocuje. W konsekwencji też przepisy podatkowe nakazują składać zeznanie podatkowe PIT w urzędzie właściwym – również ustawa tak stanowi – ze względu na miejsce zamieszkania. Ma to znaczenie dla określenia właściwości Urzędu Skarbowego do kontroli zeznania skarbowego, ale także jednostki samorządu terytorialnego uprawnionej do pozyskania części dochodów proporcjonalnych do podatków PIT płaconych przez osoby mające miejsce zamieszkania w tej jednostce samorządu. I w praktyce nie wszystkie osoby fizyczne konsekwentnie uaktualniają w urzędach swoje miejsce zamieszkania i nie wszystkie urzędy egzekwują ten obowiązek. Z punktu widzenia prawa jest to jednak poświadczenie nieprawdy. W każdym razie można mieć w danym okresie nie więcej niż jedno miejsce zamieszkania.

Nowością centralnego rejestru czy opiniowanej ustawy, choć to może już wynikało też z dotychczasowych przepisów czy praktyki, jest uznanie, że osoba fizyczna może na potrzeby procedury meldunkowej PESEL wskazać jedno miejsce zamieszkania, a dla potrzeb wyborów – drugie miejsce zamieszkania. Jak można przypuszczać, zaproponowane w ustawie rozdwojenie miejsca zamieszkania jest konsekwencją powszechnego, a błędnego przypuszczenia, także urzędników, że obowiązek meldunkowy jest jakąś szczególną sytuacją prawną, oznaczającą uprawnienie do zamieszkiwania w danym lokalu. Ale tak nie jest. Zameldowanie na pobyt stały to jedynie informacja składana przez osobę fizyczną w urzędzie o miejscowości, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu, z uzupełnieniem jej o adres lokalu na terenie tej miejscowości. I tylko ta miejscowość może być punktem odniesienia w przypadku realizacji czynnego prawa wyborczego w wyborach samorządowych, a nie miejscowość czy gmina alternatywna.

Oczywiście, nie negujemy tutaj – bo nadal to pozostaje – możliwości dopisywania się przy wyborach ogólnokrajowych, jednorazowo, do spisu wyborców czy też posługiwania się zaświadczeniem o prawie do głosowania w przypadku, kiedy ktoś z góry nie wie, w której miejscowości będzie w dniu wyborów. Tak więc wspomniany problem nie dotyczy wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego czy prezydenta RP, ale właśnie wyborów samorządowych, bo jest to ryzyko turystyki wyborczej. Dlatego zaproponowana została stosowna poprawka.

Jeśli chodzi o niektóre – tylko o nich wspomnę – uwagi legislacyjne… Realizując zamysł oznaczania wykazu wyborców popierających zgłoszenie listy datą złożenia podpisu popierającego zgłoszenie, wnioskodawca zapomniał, że kodeks wyborczy zawiera przepisy ogólne, i w konsekwencji zamiast w jednym zdaniu w przepisach ogólnych nakazać uzupełnienie wykazu o datę udzielenia poparcia, tekst nowelizacji wprowadza taki obowiązek w kilku miejscach, przy każdego rodzaju wyborach – sejmowych, senackich, prezydenckich itd. – przez co kodeks wyborczy staje się coraz bardziej rozległy.

Poza tym autor ustawy w kilku miejscach konsekwentnie lekceważy jedną z pożądanych cech języka tekstu prawnego: zwięzłość. I wyliczamy grupę przepisów, w których powtarza się przepis wymieniony na początku. Wystarczyło odsyłać do tego przepisu, bo rozwiązania są identyczne, ale za każdym razem jednak cytuje się go w całości, przez co kodeks znów się wydłuża. I tu też jest stosowna propozycja poprawki.

Jeśli chodzi o wspomniane wykształcenie wyższe, prawnicze wykształcenie wyższe w przypadku sędziów, to tutaj też mamy uwagę legislacyjną. Jest to dzisiaj określenie potoczne. Od paru lat ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje, że ktoś kończy studia na kierunku prawo i uzyskuje tam tytuł zawodowy magistra. Od kilku lat nie istnieje żaden rozporządzeniowy wykaz nazw kierunków studiów, każda uczelnia sama sobie nazywa kierunek studiów, a minister jedynie, można powiedzieć, przepisuje do internetowego wykazu nazwy tych kierunków. I dzisiaj kierunków prawniczych jest, no, kilkanaście, np. kierunek prawno-administracyjny, prawno-biznesowy, prawno-menedżerski, prawo, prawo europejskie, prawo finansowe i skarbowość, prawo i podatki w biznesie, prawo i zarządzenie w biznesie, prawo internetu, prawo kanoniczne, prawo lotnicze, prawo medyczne, prawo międzynarodowe, prawo urzędnicze i 12 innych kierunków prawniczych. Ja tu nie mówię o nazwach przedmiotów, tylko o nazwach kierunków studiów. Być może bywają też kierunki, które w nazwie nie mają słowa „prawo”, a są przypisane do dyscypliny „prawo”, np. administracja, kryminologia, bezpieczeństwo i higiena pracy. Tyle że w tym wypadku ustawa nakazuje przypisać procentowo dany kierunek do dyscypliny. Tutaj zaproponowane rozwiązanie jest niejednoznaczne. Jeśli ustawodawcy czy projektodawcy chodziło o to, żeby celowo zliberalizować korpus osób uprawnionych do zasiadania we wspomnianej komisji, to ta nazwa jest, można powiedzieć, słuszna. Jeśli jednak chodzi nam o ten kierunek, który np. sędziowie muszą ukończyć, czyli kierunek zwany „prawo”, to należałoby tutaj wprowadzić stosowną poprawkę.

I jeszcze 2 uwagi ogólniejsze, niezwiązane z propozycjami poprawek. W ostatnich latach w kodeksie wyborczym dokonywanych jest przed wyborami wiele zmian, które na kilka miesięcy przed zarządzeniem wyborów trudno uznać za konieczne czy za pilne. Dotyczy to na przykład modyfikowania raz w jedną, raz w drugą stronę zakresu osób uprawnionych do szczególnych trybów głosowania, czy też, jak w przypadku opiniowanej nowelizacji, zniesienia dopiero co utworzonych podwójnych obwodowych komisji wyborczych. Skoro niedawno uznano tę zmianę za konieczną… Nie wyjaśniono, dlaczego bez przynajmniej kilkukrotnego przetestowania tego rozwiązania tym razem uznaje się je za rozwiązanie wadliwe.

Szkodliwe mogą okazać się te częste zmiany, które wpływają na frekwencję wyborczą i ważność głosu, np. zmiana godzin pracy lokali wyborczych, zmiana wzoru karty, zmiana definicji znaku „X”. Nawet pozornie nieszkodliwe zwiększenie liczby lokali wyborczych, a przez to miejsca oddawania głosu przez część wyborców, może zniechęcić niektórych wyborców do poszukiwania lokalu wyborczego. Z jednej strony można oczekiwać, że nie będzie to zmiana tylko na najbliższe wybory – wtedy odniesie pozytywny skutek – z drugiej jednak strony trzeba liczyć się z ryzykiem, że w najbliższym głosowaniu w związku z jej nowością właśnie ta zmiana przyniesie skutek przeciwny, czyli zmniejszy frekwencję wyborczą, ponieważ część wyborców, wiedząc, że ich lokal zmienił adres, nie będzie go poszukiwać, albo nawet spróbuje, ale nie znajdzie i się zdenerwuje, i po prostu nie będzie głosować. Uczestnictwu w wyborach sprzyja przede wszystkim stabilność reguł wyborczych, w tym stabilność sposobów, trybów głosowania. Tego właśnie od paru lat brakuje.

I należy też mieć na uwadze zmiany składu i trybu obsadzania organów wyborczych. Stają się one w coraz większym stopniu uzależnione od czynników partyjnych.

Należy także zwrócić uwagę na niezgodne z konstytucją pozbawienie wpływu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na państwowe radio i telewizję, odgrywające istotną rolę w kampanii wyborczej.

Suma tych zmian dokonywanych w ostatnich latach w prawie wyborczym czy okołowyborczym może godzić w konstytucyjną funkcję wyborów czy w zasadę demokratycznego państwa prawnego.

I na sam koniec coś, czego w tej ustawie zabrakło. O tym już wspominano. Obowiązkiem Państwowej Komisji Wyborczej jest informowanie parlamentu o przepływach demograficznych między okręgami wyborczymi, przepływach zmuszających do dostosowania wielkości okręgów i liczby mandatów do tych przepływów. I ostatnie pismo PKW pochodzi z 21 października 2022 r., a więc z okresu, kiedy rozpoczynano prace nad omawianą ustawą. I z tego pisma wynika, że mieszkańcy 10 okręgów wyborczych, obejmujących w sumie 11 milionów mieszkańców Polski, czyli 30% mieszkańców Polski, posiadają zbyt małą – terytorialnie mierzoną – reprezentację w Sejmie. Chodzi o 11 mandatów. Mandaty te należałoby odjąć tym okręgom, które w związku z ich wyludnieniem się, czy to w związku z emigracją, czy niskim wskaźnikiem urodzeń, mają ich za dużo. I dotyczy to, w nieco innym wymiarze, także wyborów do Senatu. Obywatele RP zmieniają miejsce zamieszkania, migrują częściej do niektórych ośrodków, do dużych miast i terenów przyległych. I ustawodawca zapomniał o tych obywatelach zaludniających się okręgów. Wyborcy tych okręgów, co prawda, mogą uczestniczyć w głosowaniu, ale ich głos ma coraz mniejszy wpływ na wynik wyborów. I to również stawia pod znakiem zapytania realizację przez ustawę wyborczą i akt wyborczy konstytucyjnej zasady równości wyborów i w ogóle równości jednostek, obywateli czy wyborców. Ale, niestety, na senackim etapie prac ustawy w tym zakresie nie można już zmienić.

Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję serdecznie.

Szanowni Państwo, otwieramy dyskusję.

Jako pierwszemu umożliwimy zabranie głosu przedstawicielowi konstytucyjnego organu… Jest z nami, albo online, albo osobiście, Cezary Węgliński z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich.

Pytanie, oczywiście…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Nie ma?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

A, jest na sali. Przepraszam serdecznie.

I mam jedną gorącą prośbę. Oczywiście, można podkreślić, czy pan się zgadza, czy nie zgadza z tezą, także w wymiarze konstytucyjnym, krótkiego czy długiego terminu, ale prosimy też już ewentualnie o nowe elementy. W przypadku biura rzecznika jeszcze tego nie wprowadzamy, ale już później, wspólnie z panem przewodniczącym, niestety, kolejnym mówcom zaproponujemy pewien limit czasowy, także z tego względu, że mamy tu kolejne posiedzenia komisji.

Bardzo proszę.

Radca w Zespole Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich Cezary Węgliński:

Oczywiście.

Bardzo dziękuję za udzielenie głosu.

Postaram się rzeczywiście, powiedzmy, streścić w sześciu zdaniach opinię rzecznika praw obywatelskich, żeby nie powtarzać kwestii, które już zostały poruszone, a które w opinii rzecznika zostały zawarte i też wyjaśnione. Tak że nie będę się odnosił do kwestii vacatio legis, kwestii sformułowania przepisu o wejściu w życie części przepisów ustawy dotyczących Centralnego Rejestru Wyborczego. Nie będę też odnosił się do kwestii uprawnienia mężów zaufania do nagrywania. Jak mi się wydaje, te kwestie już dość dobrze wybrzmiały tutaj, na sali. Tak więc powiem tylko krótko, że rzecznik się z tymi wątpliwościami zgadza.

Może podążając za tym właśnie mandatem rzecznika praw obywatelskich, konstytucyjnych, chciałbym podkreślić coś, co nie do końca wybrzmiało tutaj na sali, tzn. kwestię potencjalnego skutku dyskryminacyjnego niektórych rozwiązań, które są zawarte w ustawie. Jedna z kwestii, która tutaj wybrzmiała to była właśnie kwestia organizacji transportu do lokali wyborczych. Tutaj tylko zgodzę się z już podniesioną wątpliwością, że właśnie ten przepis, tak, jak jest on sformułowany, nie wydaje się spełniać testu proporcjonalności. Przede wszystkim wydaje się, że nie jest tutaj adekwatnym kryterium właściwie formalne określenie danej gminy, które może też zależeć od wielu innych czynników. Tak jakby ustawodawca zakładał, że kwestia wykluczenia transportowego nie istnieje na terenach miast, co jest, można powiedzieć, kontrfaktyczne. Ale przechodząc właśnie do tej kwestii potencjalnego efektu dyskryminacyjnego niektórych rozwiązań… Rzecznik praw obywatelskich zwrócił uwagę m.in. na kwestie dokumentów, które należałoby złożyć jeżeli chciałoby się skorzystać z takiego transportu do lokalu wyborczego. Ale także inne kwestie ujęte w omawianych przepisach, również są obarczane takim wymaganiem złożenia, przedstawienia orzeczenia o posiadanym stopniu niepełnosprawności. I tutaj to jest rekomendacja, którą rzecznik praw obywatelskich od wielu lat przedstawia w odniesieniu do różnych rozwiązań, przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze standardami prawa międzynarodowego posiadanie określonego dokumentu stwierdzającego niepełnosprawność jest prawem osób z niepełnosprawnością, a nie obowiązkiem. I tutaj oczywiście można by się zastanawiać, czym taki wymóg zastąpić. Bo, oczywiście, rzecznik praw obywatelskich się zgadza, że musi istnieć jakiś wymóg, który rzeczywiście pozwalałby na to, żeby ograniczyć uprawnienie jakim byłaby organizacja takiego transportu do lokalu wyborczego tylko do osób, których rzeczywiście ten problem dotyczy. Tak więc tutaj można podać przykład już obowiązujących przepisów, wniosek o dostępność, m.in. dostępność architektoniczną budynków władzy publicznej, administracji publicznej. Tam osoba, która chce złożyć taki wniosek, musi jedynie przedstawić, o jaką barierę chodzi i z czym ona jest związana. W innych przepisach także wymaga się jedynie pewnego dokumentu, który zaświadczałby o niepełnosprawności. To mogłoby być np. zaświadczenie lekarskie lub np. historia choroby. W tym problemie, który podniesiony został w opinii rzecznika, chodzi mniej więcej o to, że istnieje w Polsce wiele równoległych systemów, gdzie orzeka się o stopniu niepełnosprawności lub w ogóle o niepełnosprawności. Dlatego wydaje się, że tutaj nie do końca adekwatny jest ten wymóg, tak sformułowany, bo jest wiele osób z niepełnosprawnością, które takiego orzeczenia nie posiadają, tego konkretnego, a mimo to… Właśnie wydaje się istotne, żeby o tych osobach nie zapominać.

Druga kwestia to kwestia zgłoszenia zamiaru głosowania, skorzystania z tych różnych uprawnień, które są przewidziane w ustawie. I tutaj dosyć dobrze zostały opisane, można powiedzieć, ujęte różne formy zgłoszenia tego zamiaru przez osoby z niepełnosprawnością. Niemniej jednak mieliśmy sygnały m.in. od jednej z grup osób z niepełnosprawnością, tzn. od osób głuchych i osób głuchoniemych. Chodziłoby tutaj o doprecyzowanie tego przepisu tak, aby było wiadomo, w jakiej formie takie osoby mogłyby złożyć wniosek m.in. właśnie o skorzystanie z transportu do lokalu wyborczego.

Może ostatnia kwestia to kwestia zgodności ustawy z prawem do ochrony danych osobowych i z prawem do prywatności. Tutaj rzecznik praw obywatelskich dosyć ogólnie przedstawił w opinii, że, jak się wydaje, nie do końca są respektowane niektóre z zasad, m.in. zasada minimalizacji danych. W szczególności odnosi się to do kwestii ujawnienia w rejestrze np. faktu pozbawienia prawa wyborczego z uwagi na skazanie. I tutaj jeszcze taki szczegółowy problem, do którego chciałbym się odwołać, to jest kwestia wyborców niebędących obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej. Takie osoby, zgodnie z przepisami ustawy, będą musiały automatycznie zostać ujęte w rejestrze PESEL, a usunięcie przez nie swoich danych z takiego rejestru będzie bardzo utrudnione. Nie będzie tak, jak do tej pory w przypadku rejestru wyborczego. I tutaj można się zastanawiać, czy rzeczywiście to jest proporcjonalne.

To by było mniej więcej tyle.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję.

Dziękuję w sposób szczególny za tę wyjątkową wrażliwość rzecznika co do interesów wyborców defaworyzowanych.

Jeżeli państwo pozwolą… Oczywiście, zabierał głos pan minister Lewandowski, ale prosił jeszcze o zabranie głosu prezes Rządowego Centrum Legislacji, pan minister Krzysztof Szczucki.

Ja mam gorącą prośbę, Panie Ministrze – oczywiście kieruję ją już po prostu do wszystkich – o pewną zwięzłość wypowiedzi.

Bardzo proszę.

Prezes Rządowego Centrum Legislacji Krzysztof Szczucki:

Bardzo dziękuję, Panie Przewodniczący, Wysoka Komisjo za możliwość przedstawienia stanowiska, zabrania głosu.

Postaram się jak najkrócej.

Przede wszystkim chciałbym powiedzieć tutaj za prof. Chmajem: chcemy uczciwych wyborów. Ale one będą uczciwe właśnie dzięki uchwaleniu tej ustawy i podpisaniu jej przez pana prezydenta. Tak więc w części tej wypowiedzi się zgadzam, a drugą już uzupełniłem od siebie.

Teraz do rzeczy. Proszę państwa, nie chcę wchodzić tutaj w egzegezę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ale jeżeli przyjrzeć się dokładnie orzeczeniom, które regulują… nie tyle regulują, ile oceniają problematykę prawa wyborczego, no, to przede wszystkim trybunał bardzo jasno i wyraźnie odróżnia vacatio legis od ciszy wyborczej. Tutaj panowie profesorowie utożsamiali te 2 pojęcia. Myślę, że błędnie. Vacatio legis to jest okres spoczywania ustawy, jak wszyscy wiemy, i po tym okresie ustawa wchodzi w życie i zaczyna obowiązywać. Tymczasem cisza wyborcza jest zupełnie innym okresem. I gdyby odczytywać orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego tak literalnie, to… Trybunał Konstytucyjny w kolejnych orzeczeniach, i w 2006 r., i w 2009 r., i 2011 r. stanowi, w kontekście ciszy wyborczej, o momencie uchwalania istotnych zmian w prawie wyborczym. Uchwalania. Jak wiemy, pan prezydent nie uchwala przepisów prawa. Dziennik Ustaw… Publikacja przepisów ustawy w Dzienniku Ustaw też nie jest momentem uchwalenia. Konieczne zatem w tym zakresie… Mowa tu o uchwalaniu istotnych zmian w prawie wyborczym. Tak pisze Trybunał Konstytucyjny. Ale to zostawiam na marginesie. Dlaczego zostawiam to na marginesie, proszę państwa? Zasadniczo nie mogę się bowiem zgodzić z opiniami panów profesorów i też innych osób, które się w tym zakresie wypowiadały, jakoby te zmiany, które zostały uchwalone przez Sejm, miały charakter zmian istotnych. Tutaj pan prof. Piotrowski wspomniał, że prawo wyborcze co do zasady wpływa na wynik wyborów, tak więc zmiany są istotne. To by oznaczało, że wszystkie zmiany kodeksu wyborczego zawsze są istotne. Ale gdyby takie założenie przyjąć, to tym samym bezzasadne byłoby wprowadzenie przez Trybunał Konstytucyjny takiej dystynkcji pomiędzy zmianami istotnymi a nieistotnymi. A tylko zmiany istotne mają być objęte ciszą wyborczą. Zresztą trzeba zauważyć, że ta cisza wyborcza jest pewnym zaleceniem Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał pisze, że pożądane by było… Tak więc jest to pewna konstrukcja, no, nie określona precyzyjnie. To jest pozostawione do ewentualnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w przypadku jakiejś zmiany, gdyby ona się pojawiła, czy rzeczywiście w tym wypadku także tę konstrukcję należy zastosować. Niemniej jednak jeżeli chodzi o samą ciszę, wtedy, kiedy ona była przez Trybunał Konstytucyjny interpretowana, to ona dotyczyła chociażby wielkości okręgów wyborczych. A tutaj, jak słusznie pan przewodniczący sędzia Marciniak zauważył, okręgów wyborczych – a to się przewijało i w opinii na piśmie, i w wypowiedziach – nie zmieniamy. Jakkolwiek Biuro Legislacyjne Senatu to postuluje, to jednak Sejm takiej decyzji nie podjął. Wysokość ewentualnych progów wyborczych w systemie proporcjonalnym, przyjęty system ustalania wyników wyborów, a więc przeliczania głosów na mandaty – żadna z tych konstrukcji nie ma tutaj zastosowania.

Tak więc ja mogę z pełnym przekonaniem powiedzieć: z mojego punktu widzenia, jak uważam na podstawie wiedzy, którą dysponuję, i znajomości orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, omawiane zmiany nie noszą znamion zmian istotnych. Tak więc ten okres ciszy wyborczej wynikający z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie znajdzie tutaj zastosowania.

Komunikat pojawiał się wielokrotnie. No, nie mogę zgodzić się z panami profesorami. Komunikat jest konstrukcją przewidzianą w zasadach techniki prawodawczej, §46. I powiem państwu więcej: pod rozporządzeniem wprowadzającym zmiany zasad techniki prawodawczej, wprowadzającym komunikat do zasad techniki prawodawczej nie podpisał się Mateusz Morawiecki, nie podpisała się Beata Szydło, tylko podpisała się Ewa Kopacz. To jest zmiana przyjęta w 2015 r., weszła w życie w 2016 r. Zasady techniki prawodawczej stanowią, że, co do zasady, wejścia w życie ustawy nie powinno uzależniać się od jakiegoś przyszłego wydarzenia, ale kiedy jest to konieczne – a w tym przypadku ustawodawca uznał, że jest to konieczne – to można uzależnić wejście przepisów w życie od wydania aktu urzędowego. I w ustawie określa się, jaki to jest akt urzędowy, i określa się organ, który ma taki akt urzędowy wydać. Tak więc tutaj rząd – bo w części dotyczącej Centralnego Rejestru Wyborczego przedłożenie miało charakter przedłożenia rządowego – działał zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. Być może w 2015 r., w listopadzie, kończył się rząd autorytarny – to nie jest moja ocena, ale być może tak było – i dlatego zdecydował się na wprowadzenie takiego komunikatu.

Proszę państwa, jeżeli chodzi o drugie czytanie, tutaj nie będę w to się zagłębiał, ale znane jest oczywiście orzecznictwo dotyczące 3 czytań. Niemniej jednak z jakiegoś powodu regulamin Sejmu dopuszcza możliwość składania poprawek w drugim czytaniu. I żadne z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wyklucza takiej możliwości. Są pewne kryteria, którymi należy się w tym przypadku kierować, nie oznacza to jednak, że w drugim czytaniu poprawek zgłaszać nie można. A taki tutaj zarzut się w pewnym momencie pojawił.

Proszę państwa, transport dla osób z niepełnosprawnościami… Tutaj pragnę zwrócić państwu uwagę, że jeżeli chodzi o ten transport, dowóz z mieszkania, z miejsca zamieszkiwania do lokalu wyborczego dla osób niepełnosprawnych oraz dla seniorów, on nie jest uzależniony od rodzaju miejscowości, w której ktoś zamieszkuje. Tak więc z tego transportu będzie można skorzystać wszędzie. W tym zakresie wspomniana uwaga jest moim zdaniem nieadekwatna.

Pojawił się zarzut dotyczący kolejek w komisjach obwodowych. Proszę państwa, z jednej strony to jest oczywiście sytuacja która cieszy. Cieszy, że ludzie chcą oddać głos. Ale z drugiej strony, rzeczywiście, na pewno nie chcemy żeby oddanie głosu było utrudnione. Cała ustawa uchwalona przez Sejm – ja ją tak interpretuję – właśnie do tego zmierza, żeby ten proces ułatwiać. I proszę zwrócić uwagę, proszę państwa, że w art. 13 uchwalonej ustawy §1aa stanowi, że komisarz wyborczy może dokonać podziału stałego obwodu głosowania także na wniosek wójta, jeżeli na obszarze stałego obwodu głosowania utworzonego w wyniku podziału jest możliwość zorganizowania lokalu obwodowej komisji wyborczej. Prezydent Warszawy, Wrocławia czy Poznania może wnioskować do komisarza wyborczego o tworzenie nowych obwodów wyborczych, jeżeli zauważa, że obwody, które istnieją, są nadmiernie obłożone. Co więcej, Szanowna Komisjo, à propos tej istotności zwróćmy uwagę, że w kodeksie wyborczym, w art. 13 w §2… Już sekundkę, tylko otworzę, bo mi się wygasił… Art. 13 kodeksu wyborczego, §2: „Zmian w podziale na stałe obwody głosowania dokonuje się najpóźniej w 45 dniu przed dniem wyborów”. Tak stanowi obowiązujący przepis kodeksu wyborczego. Co oznacza, że sam ustawodawca w już dawno obowiązujących przepisach dopuszcza zmiany w obwodach, właśnie przed samymi wyborami, na 45 dni przed dniem wyborów. Tak więc tym bardziej podkreślam, że omawiane zmiany nie są zmianami istotnymi.

Tak więc, Wysoka Komisjo, Szanowni Państwo, to tyle, tak krótko, z mojego punktu widzenia, jako osoby, która zajmuje się legislacją i także problematyką jej zgodności z konstytucją. Oczywiście, ostatecznie o takiej zgodności bądź jej braku może zdecydować tylko Trybunał Konstytucyjny. Ale w moim przekonaniu omawiane przepisy takich wątpliwości nie wywołują. I chciałbym uprzejmie tutaj prosić Wysoką Komisję i zaapelować do państwa senatorów o to, żeby tę ustawę przyjąć w brzmieniu uchwalonym przez Sejm. Bardzo dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję panu prezesowi.

Szanowni Państwo, przechodzimy do dyskusji gości.

Ja na początku chciałbym zwrócić państwa uwagę na jedną kwestię. Każdy z członków połączonych komisji otrzymał takie stanowisko dla Senatu w sprawie nowelizacji kodeksu wyborczego, przygotowane przez Obserwatorium Wyborcze. Kapitalny materiał, naprawdę, niezwykle ciekawy. Chciałbym za niego serdecznie podziękować. Bo rzadko kiedy człowiek ma możliwość korzystać z tak interesującej, analitycznej dokumentacji.

W związku z tym oddaję głos jako pierwszemu w tej grupie organizacji społecznych prezesowi Stowarzyszenia „Obserwatorium Wyborcze”, panu Marcinowi Skubiszewskiemu.

I, mając odwagę, po pierwszej części swojej wypowiedzi, chwalącej mojego rozmówcę, teraz muszę, niestety, powiedzieć… Każdy ma ten materiał. Muszę wprowadzić limit czasowy, bo mamy jeszcze zgłoszenia, panie i panowie senatorowie mają swoje prawo do dyskusji. Muszę wprowadzić limit czasowy, ok. 5 minut.

I oddaję głos panu prezesowi.

Niestety, nie mamy na to wpływu. To jest trzecia godzina posiedzenia połączonych komisji.

Bardzo proszę.

Prezes Stowarzyszenia „Obserwatorium Wyborcze” Marcin Skubiszewski:

Dziękuję.

Więc tak, pierwsza sprawa: utworzenie wielu nowych małych komisji wyborczych. Niebezpieczeństwo, które ja w tym widzę, jest przede wszystkim takie, że mamy ogromny niedostatek szkolenia członków obwodowych komisji wyborczych. Tutaj przed chwilą ze strony jednego z panów profesorów padło przypomnienie, że wzięcie do komisji okręgowych ludzi, którzy tylko mają wykształcenie prawnicze, nie wystarczy. Przypominam, że w obwodowych komisjach nie ma żadnych wymogów. Tzn. owszem, obywatelstwo polskie, wiek 18 lat, ale to tyle. I tutaj nie ma porządnego systemu szkoleń, na poziomie ogólnopolskim. Inaczej: w teorii jest, bo PKW robi wytyczne, ale one są mało czytelne dla typowego członka obwodowej komisji wyborczej. Różne miasta robią szkolenia, Obserwatorium Wyborcze robi szkolenia, inne organizacje pozarządowe je robią, ale porządnego systemu ogólnopolskiego nie ma. I teraz tak: dodajemy co najmniej 6 tysięcy komisji, czyli co najmniej 30 tysięcy nowych członków, typowo nowych, tzn. ludzi, którzy tam jeszcze nie byli, bo w ich wsiach czegoś takiego dotychczas nie było. Będzie problem z pluralizmem, czyli z tym, żeby nie uzyskać np. sytuacji, że jest 5 członków komisji z jednej rodziny. I będzie problem z ich wyszkoleniem, żeby, już niezależnie od ewentualnej stronniczości, oni to wszystko robili sensownie. Tak więc to, co ta ustawa powinna zawierać, to ulepszenie systemu szkoleń. O tym nie ma słowa. Jest dodanie 30 tysięcy nowych osób, które mają pracować, nie będąc przeszkolonymi. Tak więc, no, katastrofa się szykuje. Może nie aż katastrofa, ale przynajmniej poważny problem.

Dalej: nowa procedura liczenia głosów. Wbrew temu, co powiedział pan sędzia Sylwester Marciniak, jest coś nowego w tej ustawie. A mianowicie dotychczasowa treść kodeksu wyborczego zawiera w sobie… To jest obłuda, dlatego że próbuje się rozwiązać problem, nad którym nikt się porządnie nie pochylił. Tzn. z jednej strony kodeks wyborczy chce żądać, czy dotychczas chciał żądać, żeby komisja się nie dzieliła na zespoły. I to ma głębokie uzasadnienie, to żądanie. Ale z drugiej strony wiadomo, że jak się komisji nie dzieli na zespoły, to czas wykonywania czynności jest po prostu niesamowicie długi. Były przypadki, że komisja pracowała do godziny 17.00 dnia następnego. To jest ekstremalne, ale takie sytuacje były. I teraz: na czym polegała hipokryzja dotychczasowych rozwiązań? Że się mówi, że komisja ma się nie dzielić na zespoły, ale nie wiadomo, co to znaczy, nie wiadomo, jak to zorganizować. Czyli: poradźcie sobie, żeby wynik był, nie wiadomo jak.

Teraz następuje doprecyzowanie, że każdy głos ma być pokazany każdemu członkowi komisji. Czyli znika hipokryzja, pojawia się precyzyjniejsze, jaśniejsze rozwiązanie. Tylko to rozwiązanie jest katastrofalnie złe, ponieważ ono powoduje, że komisja będzie niesamowicie przemęczona. Przemęczenie jest otwarciem drogi do oszustw wyborczych i do błędów. Poza tym jeżeli człowiek przemęczony, który nie spał np. od 30 godzin, od 30 godzin pracuje, zrobi coś ewidentnie złego, to my nigdy się nie dowiemy, czy on to zrobił, bo chciał dokonać oszustwa wyborczego, czy on to zrobił, bo popełnił błąd. Bo po 30 godzinach pracy bez snu każdy robi błędy. Tak więc tutaj naprawdę to jest przepis… Rzeczywiście, przepis zastępowany jest zły, bo jest umyślnie nieprecyzyjny. Ale zamiast niego wprowadzamy przepis jednoznacznie bardzo zły, który zwiększy liczbę i błędów, i oszustw, które będą nie do wykrycia. Bo nie da się człowiekowi, który nie spał od 30 godzin, udowodnić, że coś zrobił źle naumyślnie.

Członkostwo w okręgowych komisjach wyborczych. Mamy do czynienia z pewnym bardzo niedobrym przesunięciem. A mianowicie od początku w kodeksie wyborczym to członkostwo komisji było źle ustawione, bo to było na wniosek ministra sprawiedliwości. Powinno było być od początku na wniosek samorządu sędziowskiego czy kolegiów sądów okręgowych, tak czy inaczej. To było źle zrobione ustawowo. Ale, jak mi się wydaje, praktyka na początku była w sumie uczciwa i nastąpiło przesunięcie w kierunku stronniczości i nieuczciwości. I te bardzo liczne dymisje członków okręgowych komisji to nie było byle co, to był ich protest przeciwko straszliwemu bałaganowi, masowemu łamaniu wszelkich zasad wyborów w 2020 r. I teraz co się robi? Łamiemy strajk. Oni protestowali, to teraz dajemy inną grupę osób, które mają wchodzić do komisji na wniosek rządu. Czyli komisje będą miały niezbyt wysokie wymogi, bo tylko wykształcenie prawnicze. I kto tam będzie? Na wniosek rządu… Nie ma pluralizmu. To jest coś katastrofalnego.

Teraz rejestr wyborców. Ja przypomnę, że to nie jest tylko tak, że rząd teoretycznie mógłby łamać prawo. Rząd łamał prawo wielokrotnie co do samych rejestrów wyborców. Było przekazywanie danych osobowych, co łamie zasady prawne dotyczące danych osobowych, na potrzeby wyborów nieprzewidzianych przez prawo. To nie było łamanie prawa wyborczego, to było łamanie innych ustaw, absolutne łamanie. Ale to było w gestii władz miejskich. Jedne to zrobiły, inne, Bogu dzięki, odmówiły. Dalej: w konsulatach masowo blokowano Polakom przebywającym za granicą głosowanie w roku 2020. Dalej: wozy strażackie zostały rozdysponowane po to, żeby zwiększyć frekwencję w tych miejscowościach, w których Andrzej Duda miał większość, i zrobiono to z absolutnym naruszeniem nie prawa wyborczego, tylko dyscypliny budżetowej. Ale to również jest naruszenie prawa, to również jest przestępstwo urzędnicze. Czyli mamy historię łamania prawa przez władze centralne, ogólnopolskie, władze rządowe. I w tej sytuacji przesunięcie rejestru wyborczego, tak, żeby on był w gestii rządu… Ja nie twierdzę, że być może ktoś tam złamie prawo. Ja twierdzę, że łamanie prawa na podstawie tej nowej możliwości wydaje mi się bardzo prawdopodobne, jeśli wziąć pod uwagę fakty i historię.

Teraz co do nagrań… Ponieważ wszystko już zostało powiedziane, ja powiem tylko jedno. W momencie, kiedy zapadnie uchwała Sądu Najwyższego w sprawie ważności wyborów, otwiera się możliwość składania skarg do Strasburga w sprawie tych wyborów. Takich skarg nie można składać wcześniej. I jednocześnie ta nowa ustawa, która stanowi, że obserwatorzy mają kasować nagrania… A przypomnę, że nie chodzi o kasowanie tylko tych nowych nagrań, które teraz będą dopuszczone, a mianowicie nagrań z głosowania. Chodzi również o nagrania z liczenia głosów, z plombowania urny. Jeżeli ktoś np. widzi, że urna jest źle plombowana, i to nagra… No, to jest już dzisiaj legalne, to nie jest nowość z nowego kodeksu. Tak więc powiedzmy, że ja, jako obserwator, nagram, że źle zaplombowano urnę albo że źle policzono głosy. Dzisiaj mam prawo to nagrać, mogę to nawet opublikować. Są pewne zasady dotyczące publikacji wizerunków, to są generalne zasady prawa cywilnego, tu nie ma żadnych specyficznych przepisów. A teraz będzie tak, że ja takie nagrania nadal będę miał prawo zrobić, nawet to prawo będzie rozszerzone, ale będę miał obowiązek je wrzucić tylko na serwer rządowy. I nawet nie będę mógł ich pokazać swojemu adwokatowi. Jeżeli będę chciał zrobić proces wyborczy i powiem np. do mojej adwokatki, która tu siedzi: słuchaj, ja ci to pokażę, powiesz mi, jak sformułujemy protest… Jeżeli ja to zrobię, to naruszę prawo pod rządami nowej ustawy. I teraz rząd ma to skasować, gdy tylko zapadnie uchwała Sądu Najwyższego. I powiedzmy, że ja, mimo to, pracując z pamięci – bo już nie mam dostępu do własnych nagrań – zrobię protest wyborczy. Protest zostanie oddalony. Jak mówię: pójdę z tym do Strasburga. I powołam się na nagrania. Tak, ale rząd je skasował. I to nie jest nadużycie rządu, że je skasował. To jest napisane w nowej ustawie, że ma je skasować. To jest ewidentne naruszenie art. 34 europejskiej konwencji praw człowieka, która stanowi, że władze nie mogą utrudniać składania skarg. No, nakaz…

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Aż czuję się zakłopotany, że w tym momencie już muszę prosić o konkluzję…)

Panie Senatorze, uwag interesujących ja mam sto, ale jak jest ograniczenie czasowe, to mogę powiedzieć tylko jedno: przeczytajcie…

Aha, jeszcze sprawa Brytyjczyków. Powiem jedno: co do zasady słuszna, ale jest to tak zabałaganione, że mi się włosy na głowie zjeżyły. I to nie tylko ta ustawa, lecz także poprzednia. Znaczy sprawa słuszna z Brytyjczykami, ale zrobione to jest tak… Ja – mimo że, jak wiecie, nie popieram obecnego rządu – bym sobie nie wyobraził, że oni są w stanie to zrobić tak źle. Nie powiem o szczegółach, bo nie mam czasu. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Szanowni Państwo, wszyscy zainteresowani… Bo widzieliście państwo, macie tę analizę, tę kapitalną analizę. Jeżeli będą państwo prosili o kontakt do pana prezesa, ja służę. Naprawdę polecam, bo warto.

I teraz w kolejności zgłoszeń jako pierwsza pani prezes Kinga Dagmara Siadlak, Fundacja „Kongres Obywatelskich Ruchów Demokratycznych”.

A przygotowuje się pan prezes Jakub Karyś, Komitet Obrony Demokracji.

Wiceprezes Zarządu Fundacji „Kongres Obywatelskich Ruchów Demokratycznych” Kinga Dagmara Siadlak:

Dziękuję pięknie.

Ja po wystąpieniu pana Marcina Skubiszewskiego niewiele mam do dodania, więc będzie krótko. Niemniej jednak, no, w pierwszej kolejności muszę odnieść się do tego, co na tej sali usłyszałam, a mianowicie do tego, że te zmiany, które są proponowane, są nieistotne. Ja, jako prawniczka, nie jestem w stanie pojąć tego, że są proponowane przepisy, które de facto znoszą zasadę równości, znoszą zasadę tajności wyborów, i one są traktowane jako nieistotne zmiany. Dla mnie jest to takie absolutnie podstawowe pogwałcenie konstytucji.

A jeżeli chodzi o kwestie, które tutaj już wybrzmiały wielokrotnie na tej sali… Wiadome jest, że kwestia związana ze zmianą zasad tworzenia obwodów głosowania dotyczy praktycznie, co do zasady, obszarów wiejskich. I mamy tutaj taką ogromną dysproporcję. Bo z jednej strony mówimy o tym, że mają być to rozwiązania profrekwencyjne, a z drugiej strony tak na dobrą sprawę ładuje się multirozwiązania – bo i zwiększenie tych obwodów głosowania o kilka tysięcy, i kwestie transportowe – zapominając o obszarach, gdzie faktycznie jest ileś osób, które chciałyby zagłosować, a które stoją po wiele, wiele godzin w kolejce. A już drastyczna sytuacja jest poza granicami Polski, z uwagi na to, że liczby obwodów głosowania za granicą są absolutnie niewystarczające. W związku z tym wspomniane dysproporcje – jeszcze wziąwszy pod uwagę brak korekty demograficznej – uważam po prostu za szkodliwe, uważam te rozwiązania za szkodliwe, a zaniechanie projektodawcy w tym zakresie po prostu bardzo mocno godzi w prawa obywatelskie.

Moim wielkim marzeniem – tylko na sam koniec jeszcze to wskażę – jest to, abym kiedyś miała taką możliwość, że w momencie, kiedy będę czytać uzasadnienie do projektu, to faktycznie będę widziała w tym intencje projektodawcy, a nie coś zupełnie innego. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję.

Jakub Karyś.

Przewodniczący Zarządu Głównego Komitetu Obrony Demokracji Jakub Karyś:

Bardzo dziękuję.

Mam wrażenie, że wszystko o ustawie zostało już powiedziane, i to nawet, powiedziałbym, no, nie pozostawiono na nim suchej nitki.

Ja chciałbym powiedzieć trochę o obyczajach, Szanowne Panie Senatorki, Szanowni Panowie Senatorzy. W ubiegłym roku, dokładnie w wigilię trzydziestej trzeciej rocznicy wyborów 4 czerwca 1989 r., podpisaliśmy w tym budynku, piętro wyżej, jako Komitet Obrony Demokracji, wspólnie z wszystkimi prodemokratycznymi partiami tego parlamentu, bardzo ważny dokument. Zapisaliśmy w nim m.in., że w trosce o przyszłość i dobro Polski, wobec uzasadnionych obaw związanych z prawidłowym przeprowadzeniem wyborów, przebiegiem wyborów, zawieramy porozumienie o wspólnym przystąpieniu do Obywatelskiej Kontroli Wyborów Komitetu Obrony Demokracji, by przeciwdziałać możliwym nieprawidłowościom podczas przyszłych wyborów powszechnych w Rzeczypospolitej. W przekonaniu, że jedną z najważniejszych podstaw demokratycznego państwa są właściwie przeprowadzone, kontrolowane i powszechne wybory, zawarliśmy to porozumienie w imię uczciwości, praworządności i obywatelskiego prawa do kontroli władzy. Bo to jest istota społeczeństwa obywatelskiego. A dokument podpisaliśmy jako obywatelki i obywatele.

I dzisiaj na stole leży niezgodna z konstytucją ustawa o zmianie kodeksu wyborczego, która nie licuje z godnością tego miejsca, polskiego parlamentu, Senatu Rzeczypospolitej, nie tylko ze względu na tryb jej wprowadzania, nie tylko ze względu na zawarte w niej treści, ale przede wszystkim na termin, który już dzisiaj nie pozwala na jej przyjęcie. To wszystko zresztą zostało przed chwilą wyraźnie powiedziane w opiniach wybitnych ekspertów, ja nie będę tego powtarzał. Dodatkowo przedstawiciele 50 organizacji społecznych, obywatelskich, dziennikarskich, prawniczych, w tym sędziowie, prokuratorzy i adwokaci, podpisali się pod protestem przeciwko pospiesznym, nieprzemyślanym zmianom w kodeksie wyborczym. I nie możecie – mówię przede wszystkim do reprezentantów Prawa i Sprawiedliwości – tego nie zauważyć. To są oczywiście organizacje, które nie dostają willi od ministra Czarnka, ale pewnie dlatego, że nie przymilają się władzy, tylko twardo stoją na straży praworządności, porządku i strzegą zaufania do wyborów i sposobu ich przeprowadzenia. To zaufanie systematycznie maleje wśród wyborców, także wyborców Prawa i Sprawiedliwości.

A zatem, Panie Senatorki, Panowie Senatorzy Prawa i Sprawiedliwości, nie idźcie tą drogą, nie twórzcie już na samym początku tegorocznego wyborczego kalendarza legislacyjnego bubla, który może podważyć cały proces wyborczy, a na koniec wolność tych wyborów. Bo 75% społeczeństwa uważa je za równie ważne albo ważniejsze niż te z 1989 r. Wy tutaj macie budować zaufanie do organów państwa, a nie tworzyć narzędzia, które mogą to już i tak nadwyrężone zaufanie podważyć i zniszczyć. A zaufania nie da się odbudować szybko i łatwo, bo na to potrzeba pokoleń. I uwierzcie, Szanowni Senatorowie Prawa i Sprawiedliwości, nie chcecie być za jego utratę odpowiedzialni. Bo to zapisze się naprawdę haniebną kartą w dziejach polskiego parlamentaryzmu, a nasze dzieci będą się o tym uczyć z podręczników historii, tak jak dzisiaj uczą się o Targowicy. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Proszę panią Ewę Marcjoniak, reprezentantkę Stowarzyszenia Adwokackiego „Defensor Iuris”.

Kierownik Zespołu Wnioskowo-Procesowego w Stowarzyszeniu Adwokackim „Defensor Iuris” Ewa Marcjoniak:

Dziękuję uprzejmie.

Szanowni Panowie Przewodniczący Komisji! Szanowni Państwo!

Z pełnym szacunkiem dla państwa czasu, znając się na zegarku, nie będę przedłużać dzisiejszego spotkania i posiedzenia. Dziękuję za w ogóle możliwość zabrania głosu.

W całości zgadzamy się z opiniami legislacyjnymi, które złożyli szanowni panowie eksperci. I to, co zostało w dniu dzisiejszym powiedziane na tej sali, jest absolutnie zgodnie, w naszej ocenie, jako prawników, z wykładnią prawa konstytucyjnego. Mianowicie jeżeli ta nowelizacja kodeksu wyborczego, prawa wyborczego zostanie uchwalona i będzie obowiązywała w odniesieniu do tegorocznych wyborów parlamentarnych, w sposób oczywisty zostanie przełamana zasada ciszy legislacyjnej, której definicja, tylko pragnę przypomnieć może tutaj dla państwa z biura legislacji rządowej… Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podtrzymał tę definicję, uznając, że jest to konieczność zachowania co najmniej – z naciskiem na „co najmniej” – 6-miesięcznego terminu od wejścia w życie istotnych zmian w prawie wyborczym do podjęcia pierwszej czynności wyborczej. I jest to normatywny składnik art. 2 konstytucji, czyli zasady demokratycznego państwa prawnego.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach, które również był uprzejmy przywołać pan sędzia… W całości, bodajże enumeratywnie wymienił to orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność zachowania owej ciszy legislacyjnej. I zwracał uwagę na to, jakie są elementy przełamania tej ciszy legislacyjnej. Oprócz wejścia w życie tych przepisów, o których… Ta przesłanka wybrzmiała w ekspertyzach. Ale Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę również na bardzo szybką, niepoprawną, pospieszną ścieżkę legislacyjną, czyli ścieżkę legislacyjną bez koniecznych konsultacji społecznych oraz, co bardzo istotne analiz i ocen wejścia danych przepisów w życie. Tego w uzasadnieniu projektu poselskiego, a de facto rządowego nie ma, o tym nie czytamy. Ja chylę oczywiście czoła przed profesorem Ryszardem Piotrowskim i przed panem sędzią z Państwowej Komisji Wyborczej, którzy chcieli poniekąd uzupełnić wspomniane uzasadnienie do projektu ustawy o to, co, jak się wydaje, legislator myśli, kiedy np. stara się zmienić art. 170 i 174, dotyczące składów okręgowych i rejonowych komisji wyborczych, de facto zastępując sędziów, czyli profesjonalny czynnik tych komisji, osobami o wyższym wykształceniu prawniczym, które dają rękojmię należytego wykonania swoich funkcji. Niemniej jednak te uzasadnienia, które państwo przedstawili, oczywiście zostają w sferze supozycji. Tego nie czytamy w uzasadnieniu do projektu. I pragnę zauważyć, że błędem byłoby stosowanie wykładni, paradygmatu prawnika konstytucjonalisty i dobrego wzorca legislatora, który to paradygmat zechciał zastosować pan prof. Piotrowski, albowiem oczywiście to nie wynika z tego przepisu. I oczywiście należy to ocenić wyłącznie negatywnie i nagannie, ponieważ pojawiają się 2 określenia nieostre: owego prawnika z wyższym wykształceniem i osoby dającej rękojmię, przy czym nie wiadomo, w jaki sposób miałaby być badana owa rękojmia należytego wykonywania funkcji. Bo przecież bylibyśmy naiwni, uznając, że taką rękojmię dają osoby, które nie były uprzednio karane za umyślne przestępstwo, ścigane z oskarżenia publicznego czy też te, które nie przynależą do partii politycznych. Jest to istotna zmiana, która – w sposób oczywisty można to wyprowadzić z zasady demokratycznego państwa prawnego – nie mogłaby wejść w życie… wejść do kodeksu wyborczego stosowanego w najbliższych wyborach.

Podobnie istotnym ograniczeniem zasady tajności głosowania jest możliwość rejestrowania obrazu. Ja przypominam, że tajność tego głosowania, tajność głosowania w wyborach do Sejmu, do Senatu wynika z art. 96 i 97 konstytucji. I w mojej ocenie, proszę państwa… Pragnę tylko uzupełnić te stanowiska, z którymi się absolutnie zgadzam, jeżeli chodzi o nagrywanie, o możliwość naruszenia prawa do wizerunku oraz ochrony dany osobowych. Absolutnie się z tym, co było powiedziane, zgadzam. Ale jest jeszcze jedna kwestia. Mianowicie, proszę państwa, tak sobie myślę, że takie nagrywanie, rejestrowanie obrazu m.in. wyborców powoduje pewne takie napięcie i bardzo duży dyskomfort osób, które oddają głosy. To działa podprogowo. I dlatego, jak mi się wydaje, to jest również naruszenie zasady tajności głosowania.

I byłabym bardzo nieuczciwa, gdybym nie wspomniała o jeszcze jednej kwestii. Bardzo państwa przepraszam…

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Tylko to już gorąco proszę krótko…)

Tak, absolutnie.

Trybunał Konstytucyjny wskazywał, owszem, w swoich orzeczeniach, gdzie wykładał zasadę legislacyjnej ciszy przedwyborczej, że są pewne szczególne okoliczności, pewne szczególne sytuacje, kiedy dopuszcza się zmianę prawa wyborczego w owym okresie ciszy przedwyborczej. Ale jakie to są zmiany? Tylko takie, które eliminują błędy w ustawie nowelizowanej albo eliminują sprzeczności z innymi przepisami. Tutaj, w omawianej nowelizacji, w sposób oczywisty z takimi błędami ani sprzecznościami nie mamy do czynienia. Mamy do czynienia zupełnie z nowymi przepisami, które są przepisami istotnymi. Serdecznie dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Szanowni Państwo, wspólnie z panem przewodniczącym Pociejem zamykamy listę gości zewnętrznych.

Mamy jeszcze 2 zgłoszenia samorządowców. Proszę o bardzo krótkie wypowiedzi, bo państwo senatorowie, panie i panowie, mają swoje prawa. A mamy też później kolejne posiedzenie komisji.

Bardzo proszę, przedstawiciel Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej, pan Mariusz Marszał. A później pan Przemysław Matysiak, Związek Powiatów Polskich.

Bardzo proszę.

Doradca Przewodniczącego do spraw Legislacyjnych w Biurze Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej Mariusz Marszał:

Bardzo dziękuję, Panie Przewodniczący.

Wysoka Komisjo!

Ja nie będę już odnosił się do kwestii, w których praktycznie wszystko zostało tu powiedziane. Trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem znawców konstytucji. Jakby rozumiem też narrację strony rządowej.

Niemniej jednak Szanowni Państwo, ja odniosę się do technicznych aspektów, z którymi będą się borykały gminy wiejskie, na obszarze których do tej pory nie był organizowany zbiorowy transport publiczny. A kwestie dowozowe w dniu wyborów będą właśnie oparte na tych zasadach. I jakby od nowa na jeden dzień wyborów będziemy musieli zorganizować ten transport na takich zasadach, jak to jest wskazane w ustawie. Skoro już mamy dowozić tych mieszkańców do nowych obwodów wyborczych czy nowych okręgów wyborczych, to czy nie byłoby słusznym, żeby wykluczyć pewien obszar jakby pokrywania się tych kompetencji? Skoro dowozimy, to może wystarczy zostawić te wszystkie okręgi wyborcze, które są. Bo czy gmina zorganizuje transport i zawiezie kilometr, dwa czy trzy kilometry dalej, to będzie ten sam problem techniczny, z którym będziemy się borykali.

Szanowni Państwo, w ustawie nie zostało wskazane… Oczywiście najważniejszy jest wyborca. Ci wyborcy są przyzwyczajeni do tych miejsc głosowania, w których do tej pory były przez nich oddawane głosy.

I skoro teraz upoważniamy osobę z niepełnosprawnościami do tego, żeby ona skorzystała na mocy omawianej ustawy z transportu, to czy również opiekun takiej osoby będzie uprawniony do tego, żeby z tego transportu skorzystać? Przecież ta osoba wymaga opieki. Czy tę opiekę ma zapewniać wójt? Nie jest to wskazane w ustawie.

Kolejna sprawa, która jest dla nas ważka, to jest kwestia dostosowania… Jak wskazuje Państwowa Komisja Wyborcza, w ostatnich wyborach blisko 50% lokali wyborczych nie było przystosowane do tego, żeby spełniać wymogi osób z niepełnosprawnościami. Czy państwo uważacie, że jeśli powiększycie liczbę tych lokali do głosowania, to ten odsetek spadnie? Nie, on zostanie utrzymany, bo to będą nowo wyznaczone budynki, które w części nie będą przystosowane do tego, żeby osoby z niepełnosprawnościami mogły z nich skorzystać. Tak więc tutaj znowu jakby… Jakie są oczekiwania ze strony autorów ustawy w stosunku do wójtów, burmistrzów? Jak mamy to zorganizować?

Dziękuję bardzo, Panie Przewodniczący. To takie bardzo techniczne pytania.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję.

Niezwykle istotny głos, bo ta zmiana w sposób szczególny w wymiarze organizacyjnym miałaby na terenie gmin wiejskich… Tak więc bardzo dziękujemy za pańskie stanowisko.

I proszę o stanowisko przedstawiciela Związku Powiatów Polskich.

Ekspert w Dziale Monitoringu Prawnego i Ekspertyz w Związku Powiatów Polskich Przemysław Matysiak:

Dziękuję bardzo.

Szanowni Panowie Przewodniczący! Drodzy Państwo!

My zgłaszaliśmy już uwagi na etapie sejmowym procedowania tej ustawy. Nasze uwagi na piśmie do tego projektu zostały również umieszczone w zakładce „Proces legislacyjny” na senackiej stronie. Niemniej jednak postaram się w telegraficznym skrócie, najkrócej, jak się da, wyłuszczyć to, co my zauważyliśmy, co będzie istotne z punktu widzenia gmin, miast czy miast na prawach powiatu, jako tych, które potencjalnie będą miały tę ustawę stosować.

Co do stałych obwodów głosowania, to zwróćmy uwagę na to, że zasadne jest pozostawienie przepisów w aktualnym brzmieniu. No, bo tak: średnia frekwencja w Polsce oscyluje pomiędzy 55% a 60%. Wprowadzenie nowelizacji oznaczałoby, że nowy obwód do głosowania zostanie ustanowiony dla 200 wyborców, podczas gdy realnie do urn może pójść tylko 100 mieszkańców. A co będzie w sytuacji, gdy nie pójdzie nikt? Bo może być też tak. Tak więc z punktu widzenia ekonomiki tworzenie tak małych obwodów jest niecelowe. To też się gryzie, jeśli wziąć to wszystko pod uwagę, tak nawet na logikę, z tym proponowanym obowiązkiem dowozu, organizowania dowozu przez wójta.

Dalej: co do podziału stałego obwodu głosowania… Ten proponowany próg, 5% obywateli, na wniosek których dokonuje się tego podziału, no, wydaje się zbyt niski. Szczególnie jeżeli zestawimy go z proponowaną zmianą wielkości tego nowego proponowanego obwodu, czyli od 200 do 4 tysięcy mieszkańców. Czyli w praktyce będzie to oznaczało, że wniosek jedynie 10 osób – jeśli przyjmiemy, że chodzi o mały obwód, mający 200 mieszkańców – wystarczy do tego, aby komisarz wyborczy dokonał podziału stałego obwodu głosowania. Tak więc, no, prawa mniejszości teoretycznie i potencjalnie mogą tutaj urosnąć do rangi decydowania o reszcie uprawnionych do głosowania obywateli.

Dalej: wpis do spisu, rejestru wyborców przez konsula. Postulowaliśmy pozostawienie telefonicznej formy zgłoszenia tego wpisu do spisu wyborców, sporządzanego przez właściwego terytorialnie konsula. Nie rozumiemy, dlaczego projektodawca zrezygnował z tego telefonicznego zgłoszenia. Zgłoszenie telefoniczne na tę chwilę jest jedną z wygodniejszych i powszechniejszych form. Zatem obywatele powinni mieć możliwość dokonywania zgłoszeń w takiej formie.

Co do kwestii tego nowego rozdziału dotyczącego działań na rzecz zwiększenia frekwencji… No, idea zwiększenia frekwencji wyborczej jest bardzo słuszna. Jednakże zaproponowane rozwiązania skupiają się tylko… są kierowane do określonych, raczej wąskich grup wyborców. Są to osoby z niepełnosprawnościami, osoby po sześćdziesiątym roku życia i mieszkańcy wsi. A pozostali są pominięci.

Co do bezpłatnego transportu, w pełni popieramy to, co tutaj kolega Mariusz Marszał ze Związku Gmin Wiejskich powiedział. Kwestie techniczne też mogą tutaj być kluczowe. Chociażby: jak osoba niepełnosprawna ze starej kamienicy ma dojść do takiego pojazdu?

Co do przystanków, również zwracaliśmy uwagę na to, że gdyby przepis w proponowanym brzmieniu się ostał, no, to logiczne byłoby raczej lokalizować przystanki w każdym mieście, osiedlu, wsi, osadzie, kolonii i przysiółku, gdzie mieszka co najmniej 10 wyborców. Bo praktyka pokaże, że miejscowości w terenach górzystych wyglądają tak, że przystanek trzeba będzie lokalizować w każdym zakątku wsi.

Cóż jeszcze jest tutaj istotnego? Jak najbardziej kwestie związane z należnościami dla mężów zaufania. Nie zostało ustalone, nie wiadomo, z jakiego źródła będą pochodziły te środki na wypłatę diet. Czy będą finansowane z tej samej puli co należności dla członków obwodowych komisji wyborczych, czy z innej? To też nie zostało określone.

No, i najważniejsze. No, absolutnie nie może się ostać propozycja tych nowych składów okręgowych i rejonowych komisji wyborczych bez sędziów. No, sędzia to jest rękojmia, sędzia to są 5-letnie studia prawnicze, jednolite magisterskie. To jest aplikacja, czy sędziowska, czy jakakolwiek inna, to jest kariera zawodowa, to jest odpowiedni wiek, nie mniej niż 29 lat. Przede wszystkim to jest też nominacja przez prezydenta. To jest doświadczenie w orzekaniu w sprawach karnych, cywilnych, pracy, gospodarczych czy handlowych.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Już zbliżam się do końca.

W związku z tym… I tak mamy w tym kraju korpus sędziów, którzy do tej pory brali udział w wyborach. Tak więc ograniczenie wymogów li tylko do wykształcenia wyższego prawniczego, no, uważamy za niezasadne. Dziękuję pięknie.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję za stanowisko samorządów.

Jako pierwszy spośród pań i panów senatorów pan przewodniczący Aleksander Pociej. A później pan przewodniczący Stanisław Gogacz.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

A, bo miałem sygnał, że pan przewodniczący jakieś poprawki chciał…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Dziękuję bardzo.

Pan przewodniczący.

Senator Aleksander Pociej:

Dziękuję bardzo.

Jest mi dosyć przykro, że przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej nie widzi, że to jest po prostu polityczna zagrywka. I, szczerze mówiąc, oczekiwałem ze strony Państwowej Komisji Wyborczej większej asertywności. Bo, jak rozumiem, gros tych zapisów nie było z wami konsultowanych, bo to przecież posłowie wymyślili. Chyba że były jakieś rozmowy nieformalne. I myślę, że na pewno dobrym obyczajem byłoby, żeby z państwem takie zmiany skonsultować. A nie że w tej chwili, jeżeli dobrze rozumiem, ex post mówicie, że jest wszystko dobrze. Jest to dla mnie dosyć przykre stwierdzenie.

Padło z ust zabierających głos za tym przedłożeniem, za tą inicjatywą, że to nie są istotne zmiany. Jeżeli… Znaczy nam się wydaje, że one są istotne. Ale jeżeli one są nieistotne, to po co je wprowadzać? To dlaczego wprowadzacie państwo 170 zmian, w sytuacji bardzo kontrowersyjnej, bez rozmów z pozostałymi uczestnikami dialogu politycznego? Przecież to jest niepoważne. W Bułgarii, która nie jest ostoją demokracji, jak rząd chciał wprowadzić zmiany pozwalające na głosowanie elektroniczne, to wszystkie siły polityczne podpisały się pod tym projektem. Dlaczego? Bo było 7 miesięcy do wyborów. Czy takie zmiany są istotne? No, cóż może być istotnego w tym, że zamiast maznąć długopisem po kartce papieru, to tam się przyciska palcem w odpowiednie miejsce, które wygląda identycznie.

Skoro mówicie państwo, że Komisja Wenecka… i że te zalecenia Komisji Weneckiej, no, też się tutaj do tego nie stosują… A nie można było, jak robi to wiele rządów, wprowadzając zmiany… Taki Kazachstan, niebędący członkiem, tylko obserwatorem Rady Europy, zwrócił się do Komisji Weneckiej, jak chciał przeprowadzić zmiany. Nie można było tego poddać… żeby nie było tej dyskusji i tych zarzutów? Nie, no, bo przecież uważacie państwo, że wszystko jest w porządku. Za 3 tygodnie będzie tutaj przedstawiciel Rady Europy, ponieważ działania tego rządu w ciągu 2 kadencji doprowadziły do tego, że Polska podlega monitoringowi Rady Europy. I będzie to kolejne, kolejne poszerzenie raportu. I jestem przekonany, że ta ustawa to jest nie kamyczek, tylko kolejny kamień milowy, z którego będziecie się państwo tłumaczyli.

W równie dobrym nastroju, w jakim widzę tutaj niektórych z panów, siedział tutaj, ledwo 2 tygodnie temu, pan minister spraw zagranicznych Szynkowski vel Sęk. I był w bardzo dobrym humorze, twierdząc, że wszystko jest w porządku, że wszystko było absolutnie demokratyczne, konstytucyjne. Jaki jest rezultat, to, jak myślę, wszyscy na tej sali dokładnie wiedzą.

A o dobrych obyczajach to… Taka Turcja ma zapisane w konstytucji – tak, Turcja – że nie wolno na rok wcześniej żadnych zmian wprowadzać. A są takie porządki prawne, że jeżeli parlament danej kadencji uchwali jakiekolwiek zmiany, to one mogą wejść dopiero w życie przy następnych wyborach. I wtedy wiadomo, że władza nie będzie gmerała w ostatniej chwili przy wyborach.

Z tego wszystkiego i z tego, co usłyszałem na tej sali… I zostałem upoważniony przez senatora Kwiatkowskiego, przewodniczącego Komisji Ustawodawczej, senatora Tyszkiewicza, który dzisiaj przewodzi Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, senatora Borowskiego, panią senator Matecką, panią marszałek Morawską-Stanecką, panią senator Zdrojewską i pana senatora Czanobaja… W imieniu tej grupy senatorów składam wniosek o odrzucenie tej inicjatywy w całości. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję panu przewodniczącemu.

Teraz mamy zapisanych pana senatora Wadima Tyszkiewicza. Potem pan senator Leszek Czarnobaj.

Senator Wadim Tyszkiewicz:

Panie Przewodniczący, Szanowni Państwo, ja też uważam, że to, o czym tu mowa, to jest niestety kolejny krok do tego, żeby Polska jednak wyszła z grupy państw Europy, cywilizowanej Europy Zachodniej, z Unii Europejskiej. Takie jest moje zdanie.

Ale ja mam pytanie do panów profesorów, przede wszystkim… Mam pytanie do panów profesorów: co to znaczy „zmiana istotna”, a co to znaczy „zmiana nieistotna”. Chodzi mi o to, że ja rozważałem, czy ewentualnie nie złożyć np. poprawki zmieniającej sposób podziału mandatów w systemie wyborczym. Gdybym złożył np. poprawkę dotyczącą prawa D’Hondta, to czy to będzie zmiana istotna, czy nie? Mamy ją przygotowaną. Zastanawiam się: składać, czy nie składać? Zmienilibyśmy sposób przydziału mandatów. Tak więc proszę panów profesorów o odpowiedź, gdzie jest granica między zmianą istotną a nieistotną. Czy mam składać poprawkę odnośnie do metody liczenia głosów według D’Hondta, czy może inną? Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Pan prof. Jackiewicz miał szansę wysłuchać całości pytania. Oddaję panu profesorowi głos.

Profesor w Zakładzie Prawa Konstytucyjnego w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa na Uniwersytecie w Białymstoku Andrzej Jackiewicz:

Tak, rzeczywiście, Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie nie definiuje precyzyjnie zakresu zmiany istotnej. Posługuje się taką konstrukcją, że każdą zmianę trzeba oceniać ad casum, w konkretnym przypadku, oceniając dokładnie, co tam się w danej zmianie znajduje. Ale podaje też przykłady, czego w szczególności dotyczą zmiany istotne. I rzeczywiście, wyliczone były takie przypadki, które słyszałem dzisiaj. Zmiana sposobu liczenia głosów… To można rozumieć na 2 sposoby, zarówno jako zmianę właśnie systemu D’Hondta, jak i jako sposób obliczania, technicznie, wyników głosowania np. w obwodowej komisji wyborczej. A taki przepis się pojawia. Ale Trybunał Konstytucyjny mówi m.in. także o ustalaniu składu komisji wyborczych. Literalnie podaje taki przykład, że to zaliczamy do zmian istotnych. To podałbym… Gdyby pan prezes biura był jeszcze na sali… Bo on mówił, że nie ma czegoś takiego. To jest literalnie wyrażone.

I tu też chciałbym sprostować… Chyba pani mecenas wspominała, odnośnie do ciszy legislacyjnej i vacatio legis, że my tego nie rozumiemy. Jednak to rozumiemy, ja o tym wspominałem. I Trybunał Konstytucyjny wcześniej też kilkakrotnie wspominał. I literalnie Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, że cisza legislacyjna nie trwa wcale od żadnego uchwalenia, ale trwa od wejścia ustawy w życie do pierwszej czynności procesu wyborczego. Tak więc tu nie ma mowy o jakimś liczeniu od uchwalenia, od daty głosowania w Sejmie. To przecież zupełnie nie o to chodzi. Od wejścia w życie. I wyraźnie o to chodzi.

Jeśli zaś chodzi o system D’Hondta, to… Jeśli szukamy definicji zmian istotnych, to ta byłaby taka przeistotna.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

To byłby taki rzeczywiście potężny kamień w tym ogródku.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Leszek Czarnobaj.

Senator Leszek Czarnobaj:

Panie Przewodniczący, Szanowni Państwo, ja już trochę tu jestem i, szczególnie za kadencji PiS, naoglądałem się i nasłuchałem różnych rzeczy, których nie potrafię, jako inżynier zrozumieć. Ale prawo jest tak pojemne, że jednak jest potężniejsze niż najważniejsza nauka świata. Przypominam sobie czas, kiedy mówiono, że zmiany ustaw o Sądzie Najwyższym i KRS… Występowały tu różne autorytety, różne gremia, dziesiątki osób. Stawał przedstawiciel Prawa i Sprawiedliwości i mówił: ale to są tylko opinie. I dzisiaj dokładnie takie samo… Mam takie déjà vu. Cały świat Polsce mówi, że to jest niekonstytucyjne. I te wszystkie argumenty, które są przytaczane… Wstaje szef legislatorów i mówi: przepraszam, halo, sorry, my mamy inne zdanie. Mówiąc krótko: jak żyć, Panie Premierze? No, jak żyć w tym kraju?

I teraz mam pytania. Jedno pytanie do pana prof. Piotrowskiego. Panie Profesorze, pan prezes Rządowego Centrum Legislacji mówił, że ten komunikat prasowy to jest znana figura w polskim prawie, że używa jej się często. Czy ten komunikat prasowy pasuje do tej ustawy, do tej procedury dotyczącej wyborów? Czy ma zastosowanie? To jest moje jedno pytanie.

A drugie pytanie… Mam 2 pytania do pana przewodniczącego, pana sędziego Marciniaka. Panie Przewodniczący, ważąc to wszystko, co tutaj padło, mając swoje doświadczenie i wiedzę, proszę jako sędzia – bo nam jest to potrzebne przy głosowaniu – jeśli to jest możliwe oczywiście, wydać wyrok: tak, projekt tej ustawy jest dobry, proszę go poprzeć. Proszę powiedzieć: mówię to ja, przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej z wieloletnim doświadczeniem, sędzia. Przeczytałem CV pana przewodniczącego i wiem, że pan przewodniczący na pewno odpowie. To jest pierwsze pytanie.

I drugie. Panie Przewodniczący, przywołał pan rok 2011. Chciałbym pana zapytać, czy w dwóch zdaniach mógłby pan powiedzieć – bo może ja nie wszystko wiem – jaka była różnica w procesie legislacyjnym w 2011 r. i teraz. Czy pan przewodniczący zna tę różnicę? A jeśli zna, to poproszę o dwa słowa. Bo mamy mało czasu. Czy jest jakakolwiek różnica? Jeśli można…

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Szanowni Państwo, pierwsze pytanie było skierowane do prezesa Skubiszewskiego, jeżeli dobrze zrozumiałem, do prezesa społecznego Obserwatorium Wyborczego, tak? Nie, do RCL…

(Senator Leszek Czarnobaj: Pierwsze pytanie było do pana profesora…)

Odnośnie do komunikatów, tak…

(Senator Leszek Czarnobaj: Pierwsze do pana profesora, a drugie do pana przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej.)

Dobrze, który z panów profesorów chce odpowiedzieć na pytanie?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Bardzo proszę.

Profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Warszawskim Ryszard Piotrowski:

Szanowny Panie Senatorze, Szanowni Państwo, Szanowny Panie Prezesie Rządowego Centrum Legislacji, otóż tu jest kwestia wykładni. Moja wykładnia jest wykładnią, tak to nazwijmy doktrynalną. Wykładnia pana prezesa jest wykładnią operacyjną. I najwidoczniej rozumiemy te przepisy inaczej. Dawno, dawno temu Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasady techniki prawodawczej są rozporządzeniem, ale wiążą ustawodawcę w takim zakresie, w jakim odzwierciedlają zasady kultury prawnej. I tutaj, no, nie ma takiej zasady kultury prawnej, która znosiłaby zasadę podziału władzy. Dlatego stosując ten przepis dotyczący komunikatu – nie komunikatu prasowego, ale komunikatu umieszczonego w organie publikacyjnym – trzeba mieć na względzie to, jakiego aktu to dotyczy. I jakie będą konsekwencje zastosowania tego przepisu, o którym pan prezes wspomniał. Otóż w moim przekonaniu ten przepis, jego interpretacja nie może być źródłem poglądu, według którego zasady techniki prawodawczej stoją ponad Konstytucją Rzeczypospolitej. No, bo w tej sytuacji, gdybyśmy tak przyjęli, to to by oznaczało rzeczywiście, że mamy interpretację, która biegnie contra legem fundamentalem. W takim razie… Jeżeli jest jakiś akt, który pozostaje w dyspozycji prezesa Rady Ministrów, to zapewne tak, ale ustawa takim aktem z pewnością nie jest. Bardzo dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję.

Teraz, w sprawie komunikatów… Czy…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Nie? Nie ma już…

(Głos z sali: Pana profesora nie ma, ale, Panie Przewodniczący…)

Sekundę, to zapytamy tego, który formułował pytanie.

Pan senator Czarnobaj.

Senator Leszek Czarnobaj:

Panie Przewodniczący, ja kierowałem wiele pytań do pana profesora, i na nie pan profesor odpowiedział, a później 2 pytania do pana przewodniczącego.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Czyli teraz już pytanie do przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej.

(Senator Leszek Czarnobaj: Tak, Państwowej Komisji Wyborczej.)

No, najtrudniejsze są najprostsze pytania. Jak rozumiem, pan senator prosił o jednoznaczną opinię pana przewodniczącego, czy jest za przyjęciem, czy przeciw przyjęciu tej ustawy.

Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej Sylwester Marciniak:

Dziękuję, Panie Przewodniczący.

Po pierwsze, chciałbym jeszcze nawiązać do słów pana przewodniczącego, pana senatora Pocieja. Państwowa Komisja Wyborcza nie jest organem konstytucyjnym, niestety. Niemniej jednak chciałbym przypomnieć, że zgodnie z art. 157 kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza jest stałym, najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów. Zadaniem Państwowej Komisji Wyborczej nie jest wkomponowywanie się w bieżący spór polityczny. Jeżeli chodzi o te kwestie, które są ujęte w projektach, w szczególności tych ostatnich, osobiście nie uczestniczyłem w żadnej formule. Niemniej jednak chciałbym wyraźnie zaznaczyć… I w zasadzie przykro i smutno było słyszeć słowa pana senatora, dlatego że gros propozycji w ustawie – zresztą to wynikało z naszych prac w komisjach sejmowych – wynika z informacji o realizacji przepisów kodeksu wyborczego oraz propozycji ich zmian, wielokrotnie zgłaszanych zarówno przez obecny skład Państwowej Komisji Wyborczej, jak i poprzedni, i również ze sprawozdań z wyborów ogólnokrajowych. A warto wskazać, że zarówno informacja, jak i sprawozdanie są przesyłane najwyższym organom państwa, w tym również marszałkowi Senatu. Te informacje, te sprawozdania znajdują się na stronie internetowej PKW, ale, jak sądzę, również tych najwyższych organów.

Odpowiadając z kolei na pytanie pana senatora… Musimy pamiętać, że faktycznie dotychczasowy skład komisji wyborczych, poprzedni, do których wchodzili sędziowie… Ich rola to nie jest pełnienie funkcji urzędniczych. My wchodzimy w skład organu administracji wyborczej. My nie wydajemy wyroków. I odpowiadając na pierwsze pytanie, jakie byłoby orzeczenie… To jest bardziej pytanie do sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a nie sędziego, który wchodzi w skład okręgowej komisji wyborczej czy też Państwowej Komisji Wyborczej.

Proszę państwa, gdybyśmy sięgnęli do informacji… Zresztą to wynikało, w toku prac komisji… Wracając jeszcze do… Bo tu też można… Ja sam mam wątpliwości co do komisji okręgowych, co do tego, że sędziowie mają być jakby wyeliminowani. Ale pamiętajcie państwo rok 2020. Gdyby nie było zmiany i tej ustawy szczególnej, że w skład okręgowej komisji wyborczych wchodzą osoby wskazane przez komisarza wyborczego, a powoływane przez Państwową Komisję Wyborczą, to nie wiadomo, czy wybory by się w ogóle odbyły.

Podkreślam: my jesteśmy do przeprowadzania wyborów. Jeżeli zostawimy omawiane przepisy w obecnie obowiązującym brzmieniu, to… Musicie państwo mieć świadomość, że Państwowa Komisja Wyborcza powołuje na wniosek ministra sprawiedliwości sędziów wskazanych przez ministra sprawiedliwości. Jeżeli będą się zdarzały rezygnacje… To jest kwestia też kalendarza wyborczego, czy czynności będą możliwe do wykonania w terminie. W tym momencie za kalendarz wyborczy, za organizację odpowiada oczywiście, i w jednym, i drugim przypadku, Państwowa Komisja Wyborcza. Ale jeżeli chodzi o komisarzy wyborczych, to oni są pełnomocnikami Państwowej Komisji Wyborczej w terenie. I ten, można powiedzieć, stosunek podległości wpływa na to, że łatwiej i szybciej można w razie czego uzupełnić… Niemniej jednak proceduralnie to wygląda w taki sposób, że Państwowa Komisja Wyborcza zwraca się do ministra sprawiedliwości. Nie wiem, jakie jest postępowanie ministra sprawiedliwości, czy on zwraca się do prezesa sądu okręgowego, czy apelacyjnego, czy zwraca się do poszczególnych sędziów, żeby się zgłaszali. A czas płynie.

Tak że to wszystko wynika także z naszych wcześniejszych informacji i sprawozdań. To nie jest żadna nowość. Zresztą te kwestie techniczne, dotyczące różnych… No, akt jest obszerny, przeszło 70 stron. To w większości na pewno nie są istotne… Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Mam zgłoszenie, pan marszałek Bogdan Borusewicz. A później pan senator Jerzy Czerwiński.

Senator Aleksander Pociej:

Przepraszam bardzo, Panie Przewodniczący, ja mam w takim razie prośbę do sekretariatu: bardzo proszę o przekazanie gościom następnego posiedzenia komisji… W tej chwili powinniśmy zaczynać następne posiedzenie komisji. Proszę o przekazanie, że zacznie się za pół godziny.

(Senator Bogdan Borusewicz: Mogę?)

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Pan marszałek Bogdan Borusewicz.

Senator Bogdan Borusewicz:

Prawnicy dokonali analizy prawnej ustawy, ja zaś uważam, że trzeba także zanalizować to, czego nie ma w ustawie, ale co jest w zasięgu naszej wiedzy. Tak więc pytanie zasadnicze: czy zmiana jest istotna? Bo tego dotyczyła dyskusja prawników. Otóż zmiana istotna to na pewno taka, która wpływa na wynik wyborów. Otóż jasne jest, że posłowie PiS, którzy wyszli z propozycją zmiany ustawy o ordynacji wyborczej, zmieniają ją w taki sposób, że tworzą uprzywilejowanie dla obszarów wiejskich, czyli wyborców pochodzących ze wsi, z gmin wiejskich oraz także miejsko-wiejskich, czyli tych mniejszych miejscowości, jeżeli chodzi o miasta. Jest także zupełnie jasne, na podstawie badań – badań dokonywanych choćby przez CBOS – że wyborcy z tych obwodów są bardziej skłonni głosować na Prawo i Sprawiedliwość. To jest jasne. Wsparcie PiS jest w okolicy trzydziestu paru procent, a na obszarach wiejskich – powyżej 45%, w okolicach 50%. Do tego badania pokazują też w sposób jednoznaczny, że na preferencje wyborcze ma wpływ udział w praktykach religijnych. I PiS nie ukrywał, że chodzi o zwiększenie liczby tych miejsc do głosowania w tzw. wsiach kościelnych. Nie ma pojęcia „wsi kościelnej”, ale takie pojęcie zostało wprowadzone.

Tak więc dla mnie jest jasne, że rezultatem tej zmiany ordynacji wyborczej proponowanej przez posłów PiS jest zmiana rezultatu wyborów, znaczy zwiększenie poparcia dla PiS w tych wyborach. I taki jest cel tej ustawy. W związku z tym jest dla mnie też zupełnie jasne, że ta ustawa wpłynie na wynik wyborów. Tak więc ja się oczywiście w związku z tym dołączam do wniosku o odrzucenie, będę głosował za odrzuceniem tej ustawy. Bo taka ustawa mogłaby wejść, w życie, oczywiście, wziąwszy to wszystko pod uwagę, od następnej kadencji, tak, żeby te wszystkie frukta nie dotyczyły akurat tej partii, która w tej chwili wymyśliła tę zmianę i ją forsuje. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję.

Pan senator Jerzy Czerwiński.

Senator Jerzy Czerwiński:

Panowie Przewodniczący! Wysokie Komisje! Szanowni Goście!

Jedna uwaga i jedno pytanie. Pytanie kieruję do przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej z prośbą o dokładne przedstawienie – bo przyznam, że ten fakt nie zaistniał w świadomości publicznej, przynajmniej nie był szeroko przedstawiany – co się stało w komisjach okręgowych w roku 2020. Chodzi o rezygnację sędziów. Czy tylko sędziów? W jakim procencie? W jaki sposób to mogło uniemożliwić działanie komisji? Bo to jest bardzo ważna kwestia. Chodzi po prostu o sam fakt wyborów, czy te wybory mogły się odbyć? I czy te przepisy, które w tym zakresie wprowadzamy czy proponujemy wprowadzić do kodeksu wyborczego, mogą, jak rozumiem, niebezpieczeństwu, które będzie pan przedstawiał, zapobiec?

I druga kwestia, konstatacja, pewna uwaga. Proszę państwa, tutaj, na sali większość opinii, poglądów to są, nazwałbym to, opinie wyrażane zgodnie z pewnego rodzaju sztancą czy też pewnego rodzaju wzorcem, jedyne słuszne. I bardzo nieswojo się poczułem wtedy, kiedy pan przewodniczący Pociej próbował atakować te osoby, które tych jedynych słusznych poglądów nie podzielają, mają swoje własne zdanie i próbują w imieniu urzędu, który pełnią, i w zakresie swoich kompetencji takie zdanie przedstawiać. Jak będziecie panowie w ten sposób postępować, to nie dość, że będą tu prezentowane tylko jedyne słuszne poglądy, to próba wyrażenia poglądów innych… A na pewno krytykowani tutaj senatorowie Prawa i Sprawiedliwości będą je prezentować. Te poglądy po prostu nie będą wyrażene na tej sali. Jeśli o to wam chodzi, no, to jesteście na najlepszej drodze ku temu.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Pierwsze pytanie było do przewodniczącego.

Oczywiście, jeżeli pan przewodniczący Aleksander Pociej chce się odnieść, to w każdej chwili jest to możliwe.

(Senator Aleksander Pociej: Później.)

Pytanie do Państwowej Komisji Wyborczej o skalę tych rezygnacji, jak rozumiem, i ewentualne konsekwencje z tym związane. I czy udało się w 2020 r. temu zaradzić i w jaki sposób.

Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej Sylwester Marciniak:

Dziękuję bardzo.

Panowie Przewodniczący, Wysokie Komisje, z informacji o realizacji przepisów kodeksu wyborczego oraz propozycji ich zmian ze stycznia 2021 r., z pktu 13 tej informacji, wynika, że rozważenia wymaga zmiana przepisów dotyczących powoływania okręgowych i rejonowych komisji wyborczych, rejonowych w wyborach do Parlamentu Europejskiego, tj. zniesienie wymogów powoływania w ich skład wyłącznie sędziów na wniosek ministra sprawiedliwości. Należy mieć na uwadze, że konieczność zmiany w składach okręgowych komisji wyborczych z różnych przyczyn zachodzi każdorazowo w danych wyborach, w których powoływane są te komisje. Obecnie przepisy przewidują, że komisje te powoływane są wyłącznie spośród sędziów, poza przewodniczącym, którym z urzędu jest komisarz wyborczy. Dla przypomnienia: komisarz wyborczy nie musi już w tej chwili być sędzią. Na 100 komisarzy 55 to są sędziowie, ale 45 – radcowie, adwokaci, pracownicy nauki.

Tu należy też zwrócić uwagę, że sędziów do składu komisji zgłasza minister sprawiedliwości, w związku z tym procedura jest skomplikowana. Jak już wskazywano, specyfiką prawa wyborczego są krótkie terminy wykonywania poszczególnych czynności wyborczych. W związku z tym konieczność dokonywania zmian w składach tych komisji, w szczególności w newralgicznym i każdorazowo krótkim okresie rozpatrywania przez okręgową komisję wyborczą zgłoszeń list kandydatów na posłów i kandydatów na senatorów, rodzi wiele problemów. Nierzadko zdarza się, że sędziowie rezygnują z udziału w pracach tych komisji po ich powołaniu, z różnych przyczyn. W szczególności miało to miejsce w czasie wyborów prezydenta przeprowadzanych w 2020 r., kiedy duża część sędziów zrezygnowała z udziału w pracach komisji. Wówczas, o ile pamiętam, na 41 okręgowych komisji było powołanych około 350 sędziów. Zrezygnowało, tak jak już wspominałem, chyba łącznie 140.

Ponadto, właśnie z uwagi na brzmienie art. 170 §2 i art. 174 kodeksu wyborczego, sędziów do składu komisji zgłasza minister sprawiedliwości. W przypadku każdej zmiany w składzie tych komisji Państwowa Komisja Wyborcza musi występować do ministra sprawiedliwości o zgłoszenie kolejnych sędziów, co rodzi problemy organizacyjne i powoduje wydłużenie czasu uzupełniania składu komisji.

Dlatego proponuje się wprowadzenie zmiany, zgodnie z którą okręgowe oraz rejonowe komisje wyborcze powoływałaby Państwowa Komisja Wyborcza na wniosek komisarza wyborczego spośród osób mających wykształcenie wyższe prawnicze oraz dających rękojmię należytego pełnienia tej funkcji, analogicznie do wymagań przewidzianych dla komisarzy wyborczych. Zdecydowanie ułatwiłoby to wykonanie zadań związanych z uzupełnianiem składów tych komisji, a tym samym realizację ustawowych zadań przez te komisje.

Należy także zauważyć, że takie rozwiązanie zostało przyjęte w ustawie o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na prezydenta w 2020 r. i bardzo dobrze sprawdziło się w praktyce. Doszło do zaledwie 2 rezygnacji z członkostwa w komisjach, a do pracy samych komisji, proszę państwa, nie było żadnych zastrzeżeń. Przynajmniej do Państwowej Komisji Wyborczej nie wpłynęły żadne zastrzeżenia. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję bardzo.

Czy pan przewodniczący…

Senator Aleksander Pociej:

Tak, tak, chętnie.

Panie Senatorze, ja mam nie tylko możliwość, ale i obowiązek analizy oraz krytyki i ja będę to robił, ilekroć będzie trzeba. To po pierwsze.

Po drugie, ja pamiętam nasze spory przez 2 kadencje, gdzie wielokrotnie mówiliśmy, że pewne rozwiązania są niekonstytucyjne. I z drugiej strony pan był przodownikiem pracy w tym zakresie. Padało, że to trzeba zapytać Trybunału Konstytucyjnego i że tutaj konstytucjonaliści czy my tak naprawdę nie mamy powodu ani żadnego mandatu do tego, żeby mówić, że coś jest niekonstytucyjne… No, ja myślę, że po 2 kadencjach to już każdy, nawet ślepy, może zobaczyć, co się dzieje z KPO, co się dzieje z krytyką wszelkiej maści organizacji międzynarodowych. I można się zastanowić, że może ci, którzy tutaj się wypowiadali na tej sali przez 7 lat, mieli jakąś rację, krytykując pewne rozwiązania. A to w jaki sposób została ostatnio przeprocedowana nowela ustawy o Sądzie Najwyższym, no, to to już jest po prostu perełka, wisienka na torcie. Tzn. nawet wasi ludzie niekonstytucyjnie wybrani do różnych konstytucyjnych, teoretycznie konstytucyjnych organów tego państwa powiedzieli, że ta ustawa jest niekonstytucyjna. I nawet wtedy jeszcze ktoś z waszego obozu próbował jej bronić, mówiąc, że właściwie to jest konstytucyjna. A co się z tym stało, to wszyscy widzimy.

W związku z tym proszę, aby pozwolił pan senator, nawet jeżeli ta krytyka się panu nie podoba, na krytykę, która okazuje się słuszna. I za chwilę, jestem przekonany, konsekwencje grzebania w kodeksie wyborczym w tak krótkim czasie przed wyborami, mimo że to się podoba przedstawicielom, którzy przyszli… Zobaczycie, że to się skończy dokładnie tak samo jak wszystkie ustawy o Sądzie Najwyższym, o Krajowej Radzie Sądowniczej i Trybunale Konstytucyjnym. Dziękuję.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Dziękuję.

Nie widzę więcej zgłoszeń.

Poddaję pod głosowanie jedyny zgłoszony wniosek formalny, czyli wniosek o odrzucenie ustawy w całości.

Kto z pań i panów senatorów jest za przyjęciem tego wniosku? Proszę o podniesienie ręki.

6 osób na sali za.

Kto jest przeciw temu wnioskowi?

2 osoby na sali są przeciw.

Kto się wstrzymał?

Nie ma głosów wstrzymujących.

Proszę o zakończenie głosowania zdalnego i podanie zbiorczych wyników głosowania.

24 głosy za odrzuceniem projektu, 9 głosów przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu.

Stwierdzam, że połączone komisje przyjęły stanowisko w postaci wniosku o odrzucenie ustawy w całości.

Czy zgodzą się państwo, żebym pełnił obowiązki senatora sprawozdawcy?

(Senator Wadim Tyszkiewicz: No, właśnie miałem zgłosić pana senatora…)

Bardzo serdecznie dziękuję.

Czy są inne kandydatury? Nie ma.

W takim razie mamy senatora sprawozdawcę.

Chciałbym bardzo ciepło, bardzo serdecznie podziękować w sposób szczególny oczywiście przedstawicielom tego ciała, które organizuje wybory, czyli przedstawicielom…

(Senator Aleksander Pociej: Chcielibyśmy.)

Przepraszam, chcielibyśmy.

…Państwowej Komisji Wyborczej i Krajowego Biura Wyborczego. Dziękujemy wszystkim innym osobom uczestniczącym, przedstawicielom rządu, organizacjom społecznym i naszym ekspertom. W sposób szczególny dziękuję tutaj też panu profesorowi, który do końca był do naszej dyspozycji. Dziękuję też za wszystkie materiały analityczne, ze szczególnym uwzględnieniem tego materiału przygotowanego przez Obserwatorium Wyborcze.

Zamykamy połączone posiedzenie 3 komisji.

Przypominamy, że decyzja w sprawie omawianej ustawy finalnie będzie podjęta na posiedzeniu plenarnym Senatu w przyszłym tygodniu.

(Senator Aleksander Pociej: A ja, tak jak wcześniej zapowiadałem… Rozpoczęcie posiedzenia o godzinie 14.00…)

(Senator Marek Komorowski: Panie Przewodniczący!)

Tak, Panie Senatorze Komorowski?

Senator Marek Komorowski:

Proszę odnotować, że ja byłem przeciwko odrzuceniu. Bo miałem jakieś problemy z ankietą.

Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski:

Zaraz zobaczymy, czy głos pana senatora był… W protokole będzie oczywiście odnotowana ta uwaga.

Szanowni Państwo, przypominamy, że o godzinie 14.00, jak pan przewodniczący Aleksander Pociej już powiedział, odbędzie się posiedzenie 3 połączonych komisji, Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej oraz Komisji Ustawodawczej. Nowelizacja kpc, druk nr 905.

(Koniec posiedzenia o godzinie 13 minut 48)