Z prac komisji senackich

Komisje Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Praw Człowieka, Praworządności i Petycji opowiedziały się za przyjęciem ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw wraz z 11 poprawkami legislacyjnymi,  z których najważniejsza dotyczy wydłużenia do 14 dnia daty wejścia w życie ustawy. Senatorowie opowiedzieli się także za dwiema grupami poprawek zgłoszonych przez senatora Marka Komorowskiego, z których pierwsza dotyczy wydawania dzieciom obywateli ukraińskich przebywających w Polsce elektronicznego dokumentu pobytowego, a druga umożliwia wyrobienie polskich dokumentów podróży obywatelom białoruskim przebywającym w Polsce, których dokumenty utraciły ważność i nie mogą zostać odnowione poza Białorusią. Sprawozdawcą będzie Senator Halina Bieda.

Szef Urzędu ds. Cudzoziemców Jarosław Szajner, omawiając ustawę, powiedział, że ma ona na celu zapewnienie stosowania dwóch rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady, o numerach 2018/1860 i numerach 2018/1861 z 28 listopada 2018, dotyczących Systemu Informacyjnego Schengen (SIS). Pierwsze z tych rozporządzeń ustanawia nowy system wymiany informacji między państwami, które korzystają z SIS, na temat decyzji nakazujących powrót, wydanych w odniesieniu do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państw członkowskich oraz do monitorowania tego, czy obywatele państw trzecich objęci tymi decyzjami opuścili terytorium państw członkowskich. Drugie rozporządzenie określa warunki i procedury wprowadzania do SIS i przetwarzania wpisów dotyczących obywateli państw trzecich oraz wymieniania informacji i danych dodatkowych na potrzeby odmowy wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich. Rozporządzenie to przewiduje obowiązkowe zasady konsultowania się z organami krajowymi i ich powiadamiania w przypadku, gdy obywatel państwa trzeciego posiada ważny dokument pobytowy lub ważną wizę długoterminową. Ustawa jest komplementarna wobec ustawy zmianie ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz niektórych innych ustaw. W ustawie zapisano ponadto przeniesienie kompetencji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na Komendanta Głównego Straży Granicznej, jako organu wyższego stopnia w stosunku do komendantów oddziałów Straży Granicznej i komendantów placówek Straży Granicznej, w niektórych sprawach administracyjnych, w tym m.in. w sprawach zobowiązania cudzoziemca do powrotu oraz w sprawach wydalenia obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz obywatela Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, jak również członka rodziny takiego cudzoziemca. Ustawa realizuje ponadto zalecenia Rady w sprawie wyeliminowania niedociągnięć stwierdzonych w toku przeprowadzonej w 2019 r. oceny stosowania przez Polskę dorobku Schengen w dziedzinie powrotów i wspólnej polityki wizowej.

Przedstawicielka Biura Legislacyjnego zwróciła uwagę na konieczność dokonania pewnych korekt legislacyjnych w ustawie i zaproponowała stosowne poprawki, przejęte w trakcie posiedzenia przez senatora Pocieja i senator Biedę.

W dyskusji Jagna Krostoska z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich zgłosiła wątpliwości rzecznika co do przeniesienia kompetencji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ta zmiana dotyczyć będzie niektórych postępowań wobec cudzoziemców przebywających na terytorium RP, m.in. postępowań dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu, udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych czy udzielenia zgody na pobyt tolerowany. W ocenie rzecznika zmiana ta może znacząco zwiększyć ryzyko ograniczenia niezależności organów rozpatrujących tę samą sprawę w dwóch instancjach, ze względu na podległość służbową wszystkich funkcjonariuszy SG wobec komendanta głównego SG oraz rolę, jaką pełni Straż Graniczna. RPO zgłasza wątpliwości co do właściwego wyważenia przez organy SG z jednej strony interesu publicznego w zakresie bezpieczeństwa państwa i ochrony granic, a z drugiej strony – interesów strony postępowania, a przede wszystkim poszanowania jej praw i wolności. W ocenie rzecznika ze względu na charakter ustawowo określonej roli SG szczególnie pożądanym rozwiązaniem jest umożliwienie rozpatrzenia środków odwoławczych od decyzji, o których mowa w ustawie, przez organ zewnętrzny w stosunku do SG. Wątpliwości rzecznika praw obywatelskich budzi ponadto wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach nowego instrumentu prawnego w postaci wydawanie przez szefa Urzędu ds. Cudzoziemców decyzji o odmowie wjazdu i pobytu cudzoziemca i uznanie takiej decyzji za ostateczną, a więc taką, od której nie przysługuje odwołanie do drugiej instancji. Wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy wydawaniu takiej decyzji pociąga za sobą wiele negatywnych skutków w postaci braku środka odwoławczego, zwolnienia organu z obowiązku przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego – np. zasady obiektywizmu, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu czy obowiązku organu do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i do rozpatrzenia go w sposób całościowy. W rozporządzeniu, które ustawa ma implementować, przewidziano natomiast prawo do odwołania się od decyzji, a także nieco inne niż wymienione w ustawie warunki wydawania decyzji o odmowie wjazdu i pobytu cudzoziemca. Kolejna wątpliwość RPO dotyczy zawartego w ustawie nakazu przebywania cudzoziemca, któremu odmówiono wjazdu, w określonym pomieszczeniu dla cudzoziemców nawet do 7 dni, co w rozumieniu Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest de facto bezpodstawnym uwięzieniem. Ostatnia uwaga RPO dotyczy planowanego uchylenia przepisu umożliwiającego zawieszenie wykonania decyzji o powrocie w przypadku, gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję zobowiązującą do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Uniemożliwienie zawieszenia wykonania decyzji o powrocie narusza w ocenie RPO prawo strony do skutecznego wniesienia środka odwoławczego.

Tadeusz Kołodziej z Fundacji „Ocalenie” podkreślił, że obecnie procedura deportacyjna pozwala na weryfikację decyzji w drugiej instancji przez wojewódzki sąd administracyjny i do momentu wydania wyroku przez taki sąd cudzoziemiec może co do zasady przebywać w Polsce, co pozwala na dogłębną weryfikację decyzji podjętej przez Straż Graniczną. Tymczasem proponowane w ustawie zmiany de facto odbierają sens weryfikacji decyzji przez sąd administracyjny, ponieważ procedura powrotowa i tak zostanie wykonana, zanim sąd rozpatrzy sprawę. Jego zdaniem jest to jawne naruszenie art. 44 Konstytucji RP, ponieważ dochodzi do pozbawienia cudzoziemca prawa do sprawiedliwego rozstrzygnięcia przez niezależny i bezstronny sąd.

Senator Halina Bieda zapowiedziała złożenie na posiedzeniu plenarnym poprawek usuwających z ustawy uchybienia podnoszone przez rzecznika praw obywatelskich i Fundację „Ocalenie”.

Komisje: Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Ustawodawcza zaproponują Izbie odrzucenie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw. Wniosek taki złożyli senatorowie: Marek Borowski, Bogdan Borusewicz, Leszek Czarnobaj, Krzysztof Kwiatkowski, Ewa Matecka, Gabriela Morawska-Stanecka, Aleksander Pociej, Wadim Tyszkiewicz, Barbara Zdrojewska.

Nowelę za niezgodną z konstytucją, przede wszystkim z jej art. 2, uznali w swoich ekspertyzach: Zespół Doradców ds. kontroli konstytucyjności prawa przy Marszałku Senatu X kadencji oraz prof. Walerian Piotrowski z Uniwersytetu Warszawskiego, prof. Piotr Uziębło z Uniwersytetu Gdańskiego i prof. Andrzej Jackiewicz z Uniwersytetu w Białymstoku, prof. Mariusz Jabłoński z Uniwersytetu Wrocławskiego. Konstytucjonaliści wyjaśnili, że art. 2 konstytucji zakazuje dokonywania istotnych zmian w prawie wyborczym w okresie krótszym niż 6 miesięcy między wejściem w życie ustawy a podjęciem pierwszej czynności przewidzianej kalendarzem wyborczym, czyli wydaniem postanowienia o zarządzeniu wyborów. „Można domniemywać, że ustawa wejdzie w życie około 15 marca, a zatem do pierwszej czynności wyborczej pozostanie mniej niż pół roku, bo niecałe 5 miesięcy. A zatem cisza legislacyjna przewidziana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w kodeksie dobrej praktyki w sprawach wyborczych, zostanie złamana” – mówił prof. Marek Chmaj z zespołu doradców. Podkreślił, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że istotne zmiany to takie, których wprowadzenie może mieć wpływ na wynik wyborów. Obecni na posiedzeniu komisji eksperci byli zgodni, że nowela wprowadza istotne zmiany w prawie wyborczym, bo dotyczą one m.in. struktury okręgów wyborczych, liczebności i składu komisji wyborczych, sposobu liczenia głosów, zatem nie może być przyjmowana bez wymaganego vacatio legis. Uznali, że z powodu tej niezgodności ustawy z konstytucją należy ją odrzucić. Zgłosili też liczne zastrzeżenia do przepisów noweli, dotyczących m.in. Centralnego Rejestru Wyborców, nagrywania głosowania i przekazywania zapisów ministrowi cyfryzacji, limitu wieku dla prawników w komisji okręgowej, dowozu do lokalu wyborczego, uposażenia dla mężów zaufania. Zdaniem konstytucjonalistów ustawa pogłębi kryzys konstytucyjny i osłabi wiarygodność wyborów. Podkreślili, że zmiany można wprowadzić po wyborach, z zachowaniem tzw. ciszy legislacyjnej, po przeprowadzeniu szerokich konsultacji.

Uwagi ekspertów podzielili przedstawiciele organizacji pozarządowych. W ich ocenie proponowane przepisy godzą w prawa obywatelskie.

Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu w swojej opinii przedstawiło propozycje poprawek legislacyjnych i doprecyzowujących.

Ustawa zakłada m.in. zwiększenie dostępu do lokali wyborczych dla mieszkańców małych miejscowości. Zgodnie z nowelą wójt gminy wiejskiej lub wiejsko-miejskiej ma zapewniać bezpłatny przewóz transportem publicznym, aby umożliwić wzięcie udziału w głosowaniu wyborcom ujętym w spisie wyborców w stałym obwodzie głosowania, jeżeli na obszarze danej gminy nie funkcjonuje w dniu wyborów publiczny transport zbiorowy lub jeżeli najbliższy przystanek funkcjonującego transportu zbiorowego jest w odległości ponad 1,5 km od lokalu wyborczego. Wyborca niepełnosprawny o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz ten, który najpóźniej w dniu głosownia kończy 60 lat, ma prawo do bezpłatnego transportu z miejsca zamieszkania do lokalu wyborczego właściwego dla obwodu głosowania. Stały obwód głosowania ma obejmować od 200 mieszkańców (obecnie od 500) do 4 tys. mieszkańców (bez zmian), co powinno zwiększyć liczbę lokali wyborczych i ich dostępność. Nowelizacja wprowadza też zmiany dotyczące okręgowych i rejonowych komisji wyborczych. W ich skład ma wchodzić od 4 do 10 osób „mających wyższe wykształcenie prawnicze oraz dające rękojmię należytego pełnienia tej funkcji” (dotychczas sędziowie) i z urzędu, jako przewodniczący, komisarz wyborczy. Nowelizacja przewiduje ponadto, że czynności obwodowej komisji wyborczej mogą być rejestrowane przez mężów zaufania od chwili podjęcia przez komisję pierwszych czynności aż do podpisania protokołu, a więc również w czasie trwania głosowania; dotychczas było to możliwe do rozpoczęcia głosowania. Ustawa przewiduje utworzenie Centralnego Rejestru Wyborców.

Komisje: Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej, Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Ustawodawcza zarekomendują Senatowi przyjęcie bez poprawek ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw.

Podczas posiedzenia wątpliwości senatorów wzbudził art. 5 nowelizacji dodany w następstwie poprawki zgłoszonej podczas drugiego czytania projektu rządowego w Sejmie. Nowelizuje on przepis o wejściu w życie ustawy z 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, przesądzając, że zacznie on obowiązywać zasadniczo 1 października 2023 r., a nie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, tj. 14 marca 2023 r. Jak tłumaczył wiceminister sprawiedliwości Marcin Romanowski, taka zmiana była potrzebna ze względu na koincydencję terminów prac legislacyjnych w Sejmie nad projektami rządowymi dotyczącymi zmian kodeksowych. Uwagi do art. 5 zgłosiło senackie biuro legislacyjne.

Nowelizacja kodeksu postępowania cywilnego dostosowuje polskie przepisy do prawa unijnego w zakresie jurysdykcji w sprawach małżeńskich i dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej oraz uprowadzeń dzieci za granicę. Dotyczą one automatycznej wykonalności orzeczeń, porozumień i dokumentów urzędowych objętych rozporządzeniem unijnym, a więc te sprawy będą podlegały w Polsce uznawaniu i wykonaniu bez potrzeby przeprowadzenia specjalnego postępowania. Objęte rozporządzeniem UE tytuły prawne pochodzące z Polski to orzeczenia sądów, m.in. w sprawie o rozwód, separację, o kontakty z dzieckiem czy zarządzenie powrotu dziecka do państwa jego zwykłego pobytu, i ugody zatwierdzone przez sąd. Tytuły prawne z innych państw członkowskich UE to – oprócz orzeczeń w sprawach małżeńskich (rozwód, separacja, unieważnienie małżeństwa) i dotyczących władzy rodzicielskiej – te wydane w trybie pozasądowym, np. zatwierdzone przez notariusza porozumienie stron w sprawie rozwodu. Rozporządzenie umożliwia również sądowi, który orzeka w sprawie powrotu uprowadzonego dziecka, rozstrzygnięcie co do władzy rodzicielskiej, kontaktów i alimentów, co ma przyspieszyć zakończenie sporu. Rozporządzenie dotyczy także zachowania tożsamości dziecka, gdy jest prowadzone postępowanie w sprawie o umieszczenie go w pieczy zastępczej w innym państwie członkowskim niż państwo pochodzenia.

Po rozpatrzeniu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw komisje: Ustawodawcza oraz Praw Człowieka, Praworządności i Petycji wniosą o wprowadzenie do niej szeregu poprawek legislacyjnych, a także o skreślenie art. 1050 § 4 kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, jeśli przegrywający sprawę o naruszenie dóbr osobistych nie opublikuje zasądzonych przeprosin lub oświadczenia, to sąd wymierzy mu do 15 tys. zł grzywny i nakaże zamieszczenie ich w Monitorze Sądowym i Gospodarczym na koszt dłużnika. Skreślenie tego przepisu zaproponowali senatorowie Krzysztof Kwiatkowski i Aleksander Pociej.

Nowela ma przyspieszyć i uprościć postępowania cywilne, szczególnie postępowania uproszczone i w sprawach gospodarczych. Przewiduje m.in., że sądy okręgowe zostaną odciążone od nadmiaru spraw poprzez podniesienie wartości przedmiotu sporu z 75 tys. zł do 100 tys. zł. Sprawami, w których wartość przedmiotu sporu będzie niższa niż 100 tys. zł, zajmą się sądy rejonowe. Nowelizacja wprowadza ponadto nowe postępowanie z udziałem konsumentów, mające wzmocnić ich pozycję procesową wobec przedsiębiorców. Nowe przepisy przewidują ponadto obniżenie opłat komorniczych i powiązanie ich wysokości z rzeczywistymi efektami pracy komornika, aby zwiększyć dostęp wierzycieli do instytucji zabezpieczenia roszczeń pieniężnych przed wszczęciem lub w toku procesu.

Senatorowie z Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej rozpatrzyli: informację o sytuacji osób starszych w Polsce za 2021 r.; sprawozdanie z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Roku 2021 za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r.; informację o działalności Rady Dialogu Społecznego za okres przewodnictwa Andrzeja Radzikowskiego, przewodniczącego Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych.

Komisja Ustawodawcza będzie proponowała wprowadzenie 6 poprawek do ustawy o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych. Opowiedziała się m.in. za skreśleniem przepisów wprowadzających opodatkowanie zbiórek na cele charytatywne, a także zwiększających kwotę wolną od podatku od spadków i darowizn. Komisja przychyliła się też do propozycji senator Magdaleny Kochan, sprzeciwiającej się wszelkiej liberalizacji przepisów dotyczących wydawania pozwolenia na broń m.in. dla myśliwych. Proponowane w ustawie przepisy m.in. zwalniają myśliwych z obowiązkowych, wykonywanych co 5 lat badań lekarskich i psychologicznych. Kolejna grupa poprawek, zgłoszona m.in. przez senatora Filipa Libickiego, dotyczyła ułatwień w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych. Senatorowie przychylili się do poprawek dających większe uprawnienia samorządom. Zdaniem senatorów to samorząd powinien decydować, czy teren przeznaczony pod inwestycję mieszkaniową jest na obszarze zabudowy śródmiejskiej, samorząd powinien decydować ile parkingów powinno powstać przy danej lokalizacji. Senatorowie opowiedzieli się też za tym, by przy danym projekcie zabudowy mieszkaniowej lokale handlowe i usługowe stanowiły 2,5-40%. inwestycji, a nie jak zapisano w ustawie  5-25%. Zaproponowano także przedłużenie vacatio legis tych regulacji z 2 tygodni do 6 miesięcy. Senatorowie przyjęli także 2 poprawki legislacyjne.

Ustawa przyjęta przez Sejm wprowadza zmiany w 19 ustawach, które mają na celu zniesienie barier w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz poprawienie przepisów nasuwających wątpliwości interpretacyjne. Zmiany dotyczą m.in.: zmniejszenia obciążeń podatkowych, umożliwiając w szerszym zakresie podejmowanie najprostszej (nieewidencjonowanej) działalności, ułatwień w procedurze uzyskiwania pozwolenia na broń, zwiększenia kompetencji organizacji pozarządowych. Ponadto ustawa wprowadza zmiany w zakresie podatku od darowizn zmieniając wysokość progów podatkowych dla określonej kategorii nabywców, jak również uzależniając wysokość tych progów od ilości darczyńców.