Zapis stenograficzny

– posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej (197.)

w dniu 12 grudnia 2018 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o umowach międzynarodowych (druk senacki nr 1039, druki sejmowe nr 3039 i 3076).

(Początek posiedzenia o godzinie 9 minut 03)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Marek Rocki)

Przewodniczący Marek Rocki:

Witam państwa.

Rozpoczynamy sto dziewięćdziesiąte siódme posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej.

Punkt 1. porządku obrad: rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o umowach międzynarodowych (druk senacki nr 1039, druki sejmowe nr 3039 i 3076)

Przedmiotem dzisiejszego posiedzenia jest rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o umowach międzynarodowych.

Witam panią minister Annę Surówkę-Pasek z towarzyszącymi urzędnikami oraz pana dyrektora Majszyka z Ministerstwa Spraw Zagranicznych i pana Juliusza Juchniewicza, naczelnika wydziału w Departamencie Prawno-Traktatowym w tymże ministerstwie.

Jak rozumiem, pani minister przedstawi projekt, tak?

Bardzo proszę.

Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Anna Surówka-Pasek:

Dziękuję bardzo, Panie Przewodniczący.

Wysoka Komisjo! Szanowni Państwo!

Przypadł mi zaszczyt przedstawienia ustawy o zmianie ustawy o umowach międzynarodowych, która została uchwalona z inicjatywy prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Proponowana w ustawie zmiana dotyczy przede wszystkim 2 kwestii, tzn. zmiany tytułu rozdziału 7 ustawy o umowach międzynarodowych oraz zmiany treści art. 22 ustawy. Zmiany te są efektem pewnych praktycznych trudności, z którymi zarówno Ministerstwo Spraw Zagranicznych, jak i Kancelaria Prezydenta zetknęły się w toku swoich prac. Trudności te powstały w związku z koniecznością ogłoszenia informacji o utracie mocy obowiązującej przez 3 umowy wizowe, które Polska, jeszcze Polska Rzeczpospolita Ludowa, zawarła w latach siedemdziesiątych z Austrią, Szwecją i Rumunią. Cały problem sprowadzał się do tego, że państwa te ustaliły, że owe umowy wygasły na skutek przystąpienia wszystkich tych państw do Unii Europejskiej, a więc umowa stowarzyszeniowa wyparła wcześniejsze umowy dotyczące ruchu wizowego. Na skutek tego konieczne było ogłoszenie informacji, że umowy te nie obowiązują. Jednak powstał problem, dlatego że polska ustawa o umowach międzynarodowych przewiduje tylko jeden sposób zakończenia obowiązywania umowy międzynarodowej, jakim jest jej wypowiedzenie. Wypowiedzenie umowy na tym etapie nie było możliwe, ponieważ państwa między sobą ustaliły, że powodem wygaśnięcia umów międzynarodowych nie jest ich wypowiedzenie, tylko jest to przyjęcie późniejszej umowy, której treść dotyczy tych samych kwestii, ale jest nie do pogodzenia z umową wcześniejszą.

Kolejny problem, powstały również w związku z informacją, jaka powinna zostać ogłoszona, dotyczył tego, że umowy wizowe, o których mówię, były zatwierdzone jedynie przez Radę Ministrów, natomiast nie były umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi. To dodatkowo spowodowało, że trzeba było ogłosić informację o utracie ich mocy obowiązującej w Dzienniku Ustaw, jednak nie było podstaw prawnych do tego, żeby prezydent mógł wydać stosowne postanowienie potwierdzające, że te umowy nie obowiązują.

Kolejny problem, z którym Polska się zetknęła jeszcze pod koniec lat dziewięćdziesiątych, dotyczył umów wizowych zawartych z byłym Związkiem Radzieckim, a konkretnie chodziło o dotyczącą obywatelki Armenii sprawę, która w 1999 r. była rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rok wcześniej Polska zwróciła się do Armenii, jako państwa powstałego po rozpadzie Związku Radzieckiego, z zapytaniem, czy czuje się sukcesorem umów międzynarodowych, których stroną był Związek Radziecki. Władze armeńskie stwierdziły, że one nie czują się kontynuatorami Związku Radzieckiego, na skutek czego zarówno władze polskie, jak i władze armeńskie uznały, że umowy między ZSRR a PRL, które były wówczas zawarte, jeszcze w latach siedemdziesiątych, przestają względem nich obowiązywać. Jednak w 1999 r. obywatelka armeńska, która nie miała świadomości tego, że umowa już nie obowiązuje, wjechała na terytorium Polski bez wymaganej wizy. Groziło jej wydalenie. Obywatelka ta tłumaczyła się, że nie miała świadomości, że wspomniana umowa nie obowiązuje, bowiem informacja na temat utraty mocy obowiązującej umowy nigdzie nie została opublikowana. Analogiczną sytuację rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny w roku 2001, sytuacja była podobna, tzn. w ustawie o umowach międzynarodowych nie było podstawy prawnej do tego, żeby prezydent mógł ogłosić stosowną informację, czyli dotyczącą tego, że umowa międzynarodowa przestała obowiązywać.

Pewnym problemem są również umowy międzynarodowe, które Polska zawierała jeszcze w okresie 20-lecia międzywojennego. W tym przypadku z kolei część umów wygasła na skutek braku przedmiotu umowy międzynarodowej. Przyjęcie takiego powodu wygaśnięcia umowy międzynarodowej jest to jeden ze sposobów na wygaśnięcie umowy przewidzianych Konwencją wiedeńską o prawie traktatów. Przykładem jest umowa dotycząca kwestii sanitarnych, która była zawarta między Polską a Rumunią. Umowa ta przewidywała m.in. różnego rodzaju czynności, które powinny być podejmowane na granicy polsko-rumuńskiej. Jak wiemy, granica polsko-rumuńska nie istnieje, w związku z czym ta umowa międzynarodowa utraciła swoją moc obowiązującą. W tym przypadku również powstał problem, gdyż nie ma sposobu na ogłoszenie informacji o tym, że przepisy tej umowy międzynarodowej już nie obowiązują.

Dlatego też w porozumieniu z Ministerstwem Spraw Zagranicznych w Kancelarii Prezydenta został przygotowany projekt ustawy o zmianie ustawy o umowach międzynarodowych, który de facto służy pełniejszej realizacji polskich zobowiązań wynikających z Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, Polska jest nią związana od roku 1990.

Pierwsza z propozycji zaproponowanych uchwaloną przez Sejm 6 grudnia ustawą dotyczy zmiany tytułu rozdziału 7 w taki sposób, żeby dostosować go do proponowanych w ustawie zmian. Do tej pory tytuł rozdziału 7 brzmiał: „Wypowiedzenie umów międzynarodowych i zmiana zakresu obowiązywania”. Proponuje się, by tytuł ten został zmieniony i brzmiał następująco: „Utrata mocy obowiązującej i zmiana zakresu obowiązywania umowy międzynarodowej”. Dalsze zmiany zostały wprowadzone w obrębie art. 22. Jak już wspomniałam, pierwsza poważna zmiana dotyczy ust. 1, który wskazuje, że oprócz wypowiedzenia mogą być także inne sposoby utraty mocy obowiązującej umowy międzynarodowej. To, co jest ważne, co jest zaproponowane w ust. 1 art. 22, to są takie sposoby, które wynikają z prawa międzynarodowego. Tak że to jest w pewnym sensie powiązane, jeśli chodzi o kwestie dotyczące polskich rozwiązań ustrojowych, ale w zgodzie z umawiającymi się stronami, co wynika z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską.

Kolejna z poważniejszych zmian dotyczy kwestii związanych z publikacją oświadczeń o utracie mocy obowiązującej umowy. Chodzi o to, żeby – niezależnie od tego, jaki był sposób związania się Polski umową międzynarodową – w sytuacji, gdy umowa została już zakończona, gdy już przestała obowiązywać, dać organom możliwość opublikowania informacji o utracie mocy obowiązującej w dokładnie takim samym trybie, w jakim była opublikowana umowa międzynarodowa. Tego typu rozwiązanie przyczyni się do pełnej jasności i pozwoli na doprecyzowanie i wyjaśnienie wszelkich kwestii, zwłaszcza w odniesieniu do umów międzynarodowych, które już nie obowiązują albo w przyszłości przestaną obowiązywać z innych powodów niż ich wypowiedzenie. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Marek Rocki:

Dziękuję bardzo.

Czy usłyszymy jakieś dodatkowe informacje z Ministerstwa Spraw Zagranicznych?

Zastępca Dyrektora Departamentu Prawno-Traktatowego w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Sławomir Majszyk:

Dodatkowych informacji nie będziemy przedkładać. Ja chciałbym tylko poinformować, że Ministerstwo Spraw Zagranicznych pozytywnie opiniuje przedłożoną nowelizację ustawy o umowach międzynarodowych. Ustawa nowelizacyjna została skonsultowana z Ministerstwem Spraw Zagranicznych, my pozytywnie ją opiniujemy i rekomendujemy dalsze procedowanie tej ustawy. Dziękuję.

Przewodniczący Marek Rocki:

Dziękuję bardzo.

Poproszę o opinię Biura Legislacyjnego.

Główny Ekspert do spraw Legislacji w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Katarzyna Konieczko:

Dziękuję bardzo.

Szanowni Państwo, nie negując zasadniczego celu ustawy i tego, w jaki sposób jest realizowany w przedłożonej państwu ustawie, chciałabym zwrócić uwagę na drobną kwestię. Chodzi o pewną techniczną nieprawidłowość, która znalazła się w art. 1 w pkcie 2 w nowym brzmieniu, które jest nadawane art. 22 ust. 3. Chodzi konkretnie o ostatni fragment tego przepisu i zawarte tam słowa „z zastrzeżeniem art. 22a”. Ta uwaga jest związana z tym, że zgodnie z dobrymi praktykami legislacyjnymi i zasadami techniki prawodawczej wprowadzenie tego typu zastrzeżeń nie jest potrzebne, gdy mają znaleźć się one w przepisie wyrażającym zasadę, a tuż po tym przepisie znajduje się wyjątek od tejże zasady, tak jak to w istocie jest w tym przypadku. To znaczy art. 22 wyraża zasadę, a art. 22a wyraża wyjątek dotyczący ogłaszania decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Dlatego też w ocenie Biura Legislacyjnego to zastrzeżenie w tym miejscu mogło zostać pominięte. Dziękuję.

Przewodniczący Marek Rocki:

Dziękuję bardzo.

W odniesieniu do opinii jakieś słowo od pani minister?

Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Anna Surówka-Pasek:

Dziękuję bardzo, Panie Przewodniczący.

Kształt ust. 3 art. 22 jest w pewnym sensie powtórzeniem obecnie obowiązującej regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych. Aby nie tworzyć niepotrzebnego zamieszania, zostawiliśmy tę zasadniczą otoczkę… brzmienie ust. 2 art. 22, powtarzając właśnie zastrzeżenie związane z art. 22a. W pełni znamy zasady techniki prawodawczej. Niemniej jednak… To rozwiązanie wynikało z chęci uniknięcia tu jakichkolwiek niedomówień i zastrzeżeń oraz utrzymania w możliwie maksymalnym stopniu tych regulacji, które obecnie obowiązują.

Przewodniczący Marek Rocki:

Dziękuję bardzo.

Szczerze mówiąc, chyba jakiś tydzień temu czy 10 dni temu dyskutowaliśmy na podobny temat, tylko przy okazji zupełnie innej ustawy, na posiedzeniu Komisji Nauki, Edukacji i Sportu. Legislatorzy senaccy zwracali uwagę właśnie na technikę legislacyjną i na poprawność dokumentów, bo taka jest m.in. rola Senatu, aby o to dbać, cyzelować… Argument za odrzuceniem poprawki był tam taki, że śmieją się z nas w Sejmie, bo cyzelujemy. Ja bym proponował przyjęcie proponowanej tu przez biuro poprawki, dlatego że to nie jest kwestia śmieszności, tylko kwestia poprawności legislacyjnej i jakby spójności dokumentów. Tak więc podejmuję tę poprawkę i zgłaszam ją do tekstu projektu.

Otwieram dyskusję.

Kto z państwa chciałby zabrać głos?

(Senator Rafał Ślusarz: Jeśli można.)

Pan senator Ślusarz.

Senator Rafał Ślusarz:

Ja rozumiem zastrzeżenie Biura Legislacyjnego, ale rozumiem również to, że także w duchu pewnej poprawności legislacyjnej wypowiedziała się pani minister z Kancelarii Prezydenta. No, ponieważ wprowadzamy poprawkę do aktu, to w tym momencie wycyzelowana jedna poprawka nie do końca będzie kompatybilna z całym aktem ustawy. Tak więc trzeba by – ja tak rozumiem – całą ustawę wycyzelować, żeby to było, powiedzmy, takie senackie przez duże „s”.

Przewodniczący Marek Rocki:

Zgoda, tylko że my możemy ingerować jedynie w to, co Sejm nam przesłał, w związku z czym nie możemy poprawić tu całej ustawy. Możemy poprawić to, co dostaliśmy z Sejmu.

Pan senator Majer.

Senator Ryszard Majer:

Pani Minister, Szanowni Państwo, ja chciałbym się odnieść do dwóch spraw. Po pierwsze, mam takie przekonanie, że technika legislacyjna nie ucierpi, jeśli przyjmiemy tę ustawę bez poprawek, stąd ja stawiam taki wniosek, Panie Przewodniczący, żeby nie poprawiać tego aktu prawnego. Ja myślę, że na obecną chwilę, w taki sposób, w jaki został on przygotowany przez Kancelarię Prezydenta, jest on poprawny. Tak że myślę, że… No, zawsze jest tak, że kiedy spotkają się prawnicy z dwóch kancelarii, to mogą wiele, że tak powiem, wydyskutować i przedyskutować. Myślę, że ta poprawka nie wprowadza na tyle istotnej zmiany wobec całości aktu, żebyśmy musieli ją wprowadzać. Zatem mój wniosek to jest wniosek o wprowadzenie procedowanego aktu prawnego bez poprawek ze strony komisji. Tak że to jest jedna sprawa.

Druga sprawa to jest pytanie do Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Czy dużo jest jeszcze w obrocie prawnym takich aktów, traktatów podpisanych w okresie II Rzeczypospolitej, czy jest to raczej znikoma liczba? Jeśli chodzi o ten przykład Rumunii, który pani minister tu przywołała, to czy jest to jakiś ewenement, czy też sporo takich przykładów funkcjonuje? Proszę odpowiedzieć, jeżeli oczywiście taką wiedzą panowie dysponują, bo rozumiem, że pytanie ma charakter dla zainteresowanych. Dziękuję.

Zastępca Dyrektora Departamentu Prawno-Traktatowego w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Sławomir Majszyk:

Według posiadanych przez nas informacji ok. 30–40 umów międzynarodowych z czasów II Rzeczypospolitej może być poddane procedurze utraty mocy obowiązującej.

(Senator Ryszard Majer: Jasne. Dziękuję.)

Przewodniczący Marek Rocki:

Czy są jeszcze…

Senator Sługocki.

Senator Waldemar Sługocki:

Dziękuję bardzo.

Ja mam pytanie do pani minister. Czy z punktu widzenia pani minister z kancelarii pana prezydenta przyjęcie uwagi, którą legislatorzy biura Senatu zgłaszają, jest problemem? Dziękuję bardzo.

Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Anna Surówka-Pasek:

Dziękuję bardzo.

Powiem tak, naszym zdaniem, żeby zachować spójność ustawy i pewną konsekwencję, jaka obowiązuje na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, należy to zastrzeżenie zachować, tak jak jest w teraźniejszym brzmieniu ustawy o umowach międzynarodowych. Tym bardziej, że jest tu pewna logika, która została na gruncie tej ustawy wypracowana. Podobnie jest np. w odniesieniu do art. 3, gdzie również jest takie wskazanie, że z zastrzeżeniem przepisów ustawy, i ciąg dalszy tego przepisu ma tam swoje brzmienie. My uważamy, że aby zachować pewną ciągłość, zachować pewną spójność na gruncie ustawy o umowach międzynarodowych, należałoby zachować również zastrzeżenie, które jest zawarte akurat w tym obecnie uchwalonym ust. 3 art. 22. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Marek Rocki:

Dziękuję bardzo.

Czy są jeszcze inne głosy w dyskusji albo pytania?

Nie widzę chętnych.

Wobec tego poddaję pod głosowanie wniosek o przyjęcie tego projektu bez poprawek.

Kto z państwa senatorów jest za? (6)

Kto z jest przeciw? (2)

Kto się wstrzymał? (1)

Dziękuję bardzo. Stwierdzam, że komisja poparła wniosek.

Proponuję, żeby pan senator Ślusarz był sprawozdawcą.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Czy są inne propozycje?

Nie ma.

Dziękuję bardzo.

Dziękuję państwu.

Zamykam posiedzenie komisji.

(Koniec posiedzenia o godzinie 9 minut 17)