Zapis stenograficzny

– posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej (196.)

w dniu 11 grudnia 2018 r.

Porządek obrad:

1. Usprawnienie stosowania zasady pomocniczości przedstawione w Sprawozdaniu grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i uzyskiwania lepszych rezultatów przy mniejszych nakładach pracy („robić mniej, ale efektywniej”) (Task Force) i Komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Zasady pomocniczości i proporcjonalności: wzmacnianie ich roli w kształtowaniu polityki UE” – COM (2018) 703.

(Początek posiedzenia o godzinie 15 minut 00)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Marek Rocki oraz zastępca przewodniczącego Jarosław Obremski)

Przewodniczący Marek Rocki:

Dzień dobry. Witam państwa na sto dziewięćdziesiątym szóstym posiedzeniu Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej.

Punkt 1. porządku obrad: usprawnienie stosowania zasady pomocniczości przedstawione w Sprawozdaniu grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i uzyskiwania lepszych rezultatów przy mniejszych nakładach pracy („robić mniej, ale efektywniej”) (Task Force) i Komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Zasady pomocniczości i proporcjonalności: wzmacnianie ich roli w kształtowaniu polityki UE” – COM (2018) 703

Jego tematem jest przedstawienie prezentacji dotyczących usprawnień stosowania zasady pomocniczości, które są przedstawione w sprawozdaniu grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i uzyskiwania lepszych rezultatów przy mniejszych nakładach pracy oraz Komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Zasady pomocniczości i proporcjonalności: wzmacnianie ich roli w kształtowaniu polityki Unii Europejskiej”.

Witam gości obecnych na posiedzeniu. Witam panią dyrektor Katarzynę Wiatr i przedstawicieli Komisji Europejskiej w Polsce, pana Kajetana Pustułkę i panią Marię Chatzinikolaou.

Prezentację przedstawi pani doktor Słok-Wódkowska. Bardzo proszę.

Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska:

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący! Panie i Panowie Senatorowie!

My wprawdzie zasadą pomocniczości zajmujemy się na co dzień, ale w tej chwili – nie wiem, czy nie będzie wygodniej, jak będę siedzieć – ona zaczęła być znacznie bardziej niż wcześniej przedmiotem zainteresowania Komisji Europejskiej. Komisja przedstawiła komunikat… A tak naprawdę to historia zaczęła się jeszcze wcześniej, od zeszłorocznego orędzia o stanie Unii przewodniczącego Komisji, który zaproponował podjęcie prac nad lepszym stosowaniem zasad proporcjonalności i pomocniczości, chociaż tak naprawdę wszystkie dokumenty koncentrują się na zasadzie pomocniczości.

Dla przypomnienia powiem, na czym polega zasada pomocniczości. Zasada pomocniczości i proporcjonalności to są zasady ustrojowe Unii Europejskiej, umieszczone już w traktacie o Unii Europejskiej, w art. 5 ust. 3 i 4. Zgodnie z zasadą pomocniczości… Zasada pomocniczości odpowiada na pytanie, kto powinien działać w zakresie kompetencji niewyłącznych, czyli w zakresie kompetencji dzielonych i koordynacyjnych. Unia Europejska podejmuje działania tam, gdzie jest to bardziej efektywne, czyli albo wtedy, gdy państwa członkowskie nie są w stanie osiągnąć jakiegoś celu, albo wtedy, gdy ten cel mógłby zostać lepiej osiągnięty na poziomie unijnym. Z kolei…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Na pewno. To na następnym posiedzeniu będziemy o tym mówić.

Z kolei zasada proporcjonalności odpowiada na pytanie, w jaki sposób działać. Mówi o tym, że działania Unii powinny nie wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu.

Powiedziałam kilka zdań temu, że te wszystkie dokumenty, o których będziemy mówić, wprawdzie teoretycznie miały mówić o zasadzie pomocniczości i proporcjonalności, ale w dużo większym stopniu koncentrują się na zasadzie pomocniczości. Wydaje mi się, że jest tak przede wszystkim dlatego, że ta zasada jest dużo gorzej określona i w orzecznictwie, i w praktyce. Ma też opinię zasady dużo bardziej politycznej niż zasada proporcjonalności. Zasada proporcjonalności została dosyć dobrze określona w orzecznictwie; Trybunał Sprawiedliwości określił, w jaki sposób badać zgodność z zasadą proporcjonalności, jednak nie ma takich orzeczeń w odniesieniu do zasady pomocniczości. W zasadzie wszyscy wiedzą, na czym ona polega, ale tak naprawdę nikt do końca nie wie, jakie kryteria powinny być stosowane przy jej ocenie. Niewątpliwie jest tak, że te kryteria są dosyć nieostre. Widzimy to też w naszej codziennej praktyce, kiedy dyskutujemy na temat zgodności z zasadą pomocniczości poszczególnych aktów. Zasada pomocniczości jest też oczywiście przedmiotem szczególnego zainteresowania ze strony parlamentów narodowych, dlatego że parlamenty narodowe mają szczególne uprawnienia tylko w zakresie zasady pomocniczości, one nie dotyczą zasady proporcjonalności. To tak dla przypomnienia.

Tak szybko i dla przypomnienia powiem, jak wyglądają prawa parlamentów narodowych w tym zakresie. W terminie 8 tygodni można przygotować uzasadnioną opinię. Myślę, że wszyscy państwo senatorowie mają już jakieś doświadczenia z tymi uzasadnionymi opiniami, które przygotowywał parlament w tej kadencji, aczkolwiek mamy też świadomość, że zdarza się niezmiernie rzadko, żeby Senat kwestionował zgodność z zasadą pomocniczości. To wymaga uchwały Senatu, całej Izby, i poważnych wątpliwości. Żeby wywrzeć skutki na poziomie Unii Europejskiej, potrzebne jest zebranie 1/3 głosów parlamentów narodowych lub 1/4 w przypadku przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Ta 1/3 liczona jest w ten sposób, że każdy parlament narodowy ma 2 głosy. W przypadku parlamentów jednoizbowych ta jedna izba dysponuje 2 głosami, a u nas Senat dysponuje jednym głosem, bo drugim głosem dysponuje Sejm. Czyli z Polski są też 2 głosy, ale każda Izba wypowiada się osobno.

Jest jeszcze druga możliwość, dotycząca mocniejszego głosu, czyli tzw. pomarańczowa kartka. Ona obowiązuje tylko w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Wymaga zwykłej większości głosów, czyli to jest w tej chwili… Przy 28 członkach Unii Europejskiej mamy 56 głosów, więc w tym momencie zwykła większość to by było 29 głosów. I oznacza obowiązek ponownej analizy przez Komisję, a także głosowania w Parlamencie i Radzie na temat zgodności z zasadą pomocniczości. Sama żółta kartka, chociaż teoretycznie wywiera skutki w procedurze legislacyjnej, tak naprawdę oznacza skutki bardzo miękkie, ponieważ nawet przyznanie jakiemuś aktowi żółtej kartki przez 1/3 głosów parlamentów narodowych nie wywiera żadnych twardych skutków prawnych. Jak do tej pory praktyka wygląda? Dotychczas, czyli przez 9 lat funkcjonowania tego mechanizmu, żółtą kartkę udało się uruchomić 3 razy. Pierwszy przypadek to był 2012 r., chodziło o tzw. rozporządzenie Monti II. To było rozporządzenie dotyczące – w zasadzie to był projekt rozporządzenia, bo nigdy nie stał się rozporządzeniem – stosowania swobód świadczenia usług i przedsiębiorczości w kontekście ochrony praw podstawowych, praw pracowniczych. Historia tego aktu, tego projektu Komisji była taka, że było 12 uzasadnionych opinii, 19 głosów. Łatwo zauważyć, że bardzo dużo parlamentów jednoizbowych zgłosiło wtedy uzasadnione opinie. Nasza Izba, czyli Senat, nie zdecydowała się na uzasadnioną opinię, przyjęła wówczas jedynie opinię w dialogu politycznym, kwestionując zgodność z zasadą proporcjonalności, ale nie kwestionując zgodności z zasadą pomocniczości. Komisja Europejska – w pewnym sensie w odpowiedzi na te uzasadnione opinie – przedstawiła komunikat, w którym stwierdziła, że wycofuje projekt, aczkolwiek nie ze względu na uzasadnione opinie i wątpliwości parlamentów narodowych, ale dlatego, że projekt ten w ogóle nie zyskał poparcia państw członkowskich.

Nieco inaczej potoczyły się losy 2 pozostałych projektów, które dostały tę tzw. żółtą kartkę. Kolejny przypadek to było rozporządzenie w sprawie prokuratury europejskiej – 2013 r., 11 uzasadnionych opinii, 18 głosów. Wtedy ponownie Senat nie zdecydował się na przyjęcie uzasadnionej opinii. W odniesieniu do tego projektu problemem było to, że w swoich uzasadnionych opiniach państwa podnosiły bardzo rozbieżne argumenty, bardzo trudno było znaleźć jeden dominujący argument dotyczący naruszenia zasady pomocniczości. Komisja wprawdzie opublikowała komunikat w odpowiedzi na te wątpliwości, ale nie zgodziła się z nimi, nie podzieliła ich i projekt był dalej procedowany. Finał tej historii jest taki, że ze względu na brak poparcia wszystkich państw Prokuratura Europejska powstała ostatecznie w formie wzmocnionej współpracy, w której nie uczestniczą wszystkie państwa, niemniej jednak myślę, że wkrótce zacznie funkcjonować, bo chyba jeszcze nie funkcjonuje. Na pewno jest już przyjęty akt prawny i w tej chwili Prokuratura Europejska jest w fazie organizacji.

Ostatni przypadek żółtej kartki to jest dyrektywa w sprawie zmiany dyrektywy o pracownikach delegowanych – 14 uzasadnionych opinii, 18 głosów. Tutaj zdecydowana większość z tych 14 uzasadnionych opinii pochodziła z państw naszego regionu. W tym przypadku także Senat zgłosił uzasadnioną opinię, podobnie Sejm. Była to taka bardzo skoordynowana akcja parlamentów narodowych z tego naszego regionu. Przede wszystkim była to forma protestu przeciwko przyjmowaniu tego aktu w ogóle. Faktem jest, że same argumenty dotyczące zgodności z zasadą pomocniczości były niezbyt mocne, bo też akt budził wątpliwości dużo poważniejszej natury niż sama zgodność z zasadą pomocniczości. Tak naprawdę te wątpliwości nie dotyczyły może w takim stopniu zasady pomocniczości jak tego, że jest to po prostu akt dla Polski i państw z naszego regionu gospodarczo niekorzystny. Myślę, że wszyscy państwo doskonale wiecie, że efekt tej żółtej kartki był tak naprawdę żaden, to znaczy Komisja odrzuciła wszystkie argumenty w opublikowanym komunikacie, projekt był dalej procedowany i już została przyjęta dyrektywa w tej sprawie.

Te doświadczenia pokazują kilka rzeczy. Przede wszystkim pokazują, jak bardzo trudne jest to, że parlamenty narodowe mają bardzo wąsko określony zakres, w którym mogą działać, ale też pokazują… Zwłaszcza 2 ostatnie przypadki pokazują to, że nie ma jednej metody oceniania zgodności z zasadą pomocniczości, że te kryteria są bardzo różne, że te kryteria mogą się różnić w zależności od państwa członkowskiego. Myślę, że to jest dobre tło do tego, o czym faktycznie mamy mówić, czyli tych propozycji reformy, które zostały przedstawione w ostatnim czasie.

Tak jak powiedziałam, cała historia z próbą dookreślenia zasady pomocniczości zaczyna się we wrześniu 2017 r. od orędzia o stanie Unii przewodniczącego Junkersa, w którym sygnalizuje on potrzebę zaczęcia prac zmierzających w tym kierunku. W listopadzie zostaje powołana grupa zadaniowa – ona się bardzo ładnie nazywa – do spraw zasad pomocniczości i proporcjonalności, i robienia mniej, ale efektywniej. Założenie było takie, że będą tam przedstawiciele parlamentów narodowych, Komitetu Regionów, który ma pewne szczególne uprawnienia w zakresie kontroli ex post… Komitet Regionów ma prawo zakwestionowania zgodności z zasadą pomocniczości aktu, który już wszedł w życie, w drodze skargi do sądu o stwierdzenie nieważności aktu, skargi do Trybunału Sprawiedliwości. Założenie było takie, że w tych pracach będą brali również udział przedstawiciele Parlamentu Europejskiego. Do tego jednak nie doszło. Ostatecznie w grupie zadaniowej brali udział przedstawiciele parlamentów narodowych wskazanych przez COSAC, czyli po 1 parlamentarzyście z Austrii, Bułgarii i Estonii – to są państwa kolejnych prezydencji – i 3 przedstawicieli Komitetu Regionów. Ich podstawowe zadania obejmowały określenie, w jaki sposób stosować zasady proporcjonalności i pomocniczości w pracy instytucji, określenie dziedzin, w których możliwe byłoby ponowne przekazanie kompetencji państwom członkowskim – mam wrażenie, że ta część nie została do końca zrealizowana – i określenie sposobu większego zaangażowania samorządów lokalnych. Próby odpowiedzi na to wyzwanie zostały faktycznie podjęte. Grupa zadaniowa przedstawiła raport 10 lipca, a następnie w oparciu o to, co przedstawiła grupa zadaniowa, został przedstawiony komunikat komisji, o którym za chwilę.

Jakie były zalecenia grupy zadaniowej? Przede wszystkim stworzenie wspólnej metody, tabeli oceny zgodności projektów z zasadą pomocniczości. To jest bardzo istotne zadanie, dlatego że ono powinno odpowiadać na wyzwania związane właśnie z pewną niedookreślonością zasady pomocniczości. Grupa zadaniowa proponuje, żeby ta tabela oceny bazowała na kryteriach zawartych w protokole w sprawie pomocniczości i proporcjonalności, przy czym one są tam określone w sposób bardzo enigmatyczny. Grupa zadaniowa przedstawiła projekt tabeli oceny, który później został zaimportowany przez Komisję, o czym za chwilę. Grupa zadaniowa proponuje też, aby Parlament Europejski i Rada dokonywały systematycznego przeglądu pomocniczości i proporcjonalności tego, nad czym pracują. Jest to o tyle istotne, że w tej chwili proces legislacyjny przebiega w ten sposób: Komisja Europejska przedstawia wniosek, w tym wniosku przedstawia ocenę zgodności z zasadą pomocniczości, a później ten wniosek jest procedowany przez Radę i Parlament Europejski, którzy już nie muszą się odnosić do zgodności proponowanych zmian z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Grupa zadaniowa proponuje także, żeby Parlament i Rada musiały w większym stopniu uwzględniać uzasadnione opinie parlamentów narodowych również w takim przypadku, kiedy nie został osiągnięty ten próg żółtej kartki, dlatego że bardzo często jest tak, że jakieś ważkie argumenty są przedstawiane w pojedynczych uzasadnionych opiniach przyjmowanych przez parlamenty narodowe.

Zalecenie nr 2 jest najbardziej praktyczne z przedstawionych zaleceń. Ono dotyczy tego, żeby wydłużyć czas, który mają parlamenty narodowe na przedstawienie swoich uzasadnionych opinii. Z naszego punktu widzenia jest to chyba najistotniejsze zalecenie, takie praktyczne. Jest bardzo dobry moment, żeby o tym rozmawiać, dlatego że w tej chwili – jak co roku – będzie przerwa w pracy i organów unijnych, i parlamentów narodowych. Ale ten okres świąteczny, kiedy nie pracujemy, nie zmienia jakby biegu tych 8 tygodni. Czyli, jeżeli Komisja przedstawia jakieś akty prawne wątpliwe z punktu widzenia zgodności z zasadą pomocniczości tuż przed tym okresem bożonarodzeniowym, to parlamenty narodowe faktycznie nie mają czasu, żeby do nich się odnieść. Parlamenty narodowe od wielu lat sygnalizują, że te 8 tygodni to jest zbyt mało. W większości parlamentów narodowych procedura zakłada – podobnie jak w Senacie – przyjęcie aktu na posiedzeniu plenarnym. To wymaga wcześniejszego przygotowania tego aktu, zebrania się komisji, nierzadko wielokrotnie – tak też jest w naszej procedurze, że to wymaga co najmniej dwukrotnego zebrania się komisji w tej sprawie – no i nie pozostawia rządowi wiele czasu na przedstawienie swojej opinii. Z praktyki wiemy, że to czasami też jest problemem, kiedy rząd zbyt długo przedstawia opinię. Komisja nie chce procedować bez stanowiska rządu, bo zawsze lepiej jest znać stanowisko władzy wykonawczej. Myślę, że to nie dotyczy tylko Polski, ale każdego innego państwa. Tak że cały czas są tutaj postulaty wydłużenia tego okresu.

To, co można zrobić w świetle obecnie obowiązujących przepisów – traktat, a w zasadzie protokół wyraźnie mówi o 8 tygodniach – to jest wyłączenie tej przerwy bożonarodzeniowej z biegu tego 8-tygodniowego terminu na wzór tego, w jaki sposób jest wyłączona przerwa wakacyjna. Cały sierpień nie jest wliczany do tych 8 tygodni i tak samo miałby się nie wliczać okres Bożego Narodzenia i Nowego Roku. Postulaty dalej idące, tzn. dotyczące wydłużenia tego terminu do 12 tygodni, wymagałyby niestety zmiany traktatu. Grupa zadaniowa postuluje w swoim zaleceniu nr 3, żeby zrobić to przy okazji zmiany traktatu, żeby przy okazji najbliższej zmiany traktatu wydłużyć ten termin do 12 tygodni. To powinno znacznie ułatwić pracę, jak też być może spowodować, że więcej tych uzasadnionych opinii będzie przyjmowanych.

Kolejne zalecenie dotyczy większego zaangażowania władz lokalnych i regionalnych. Ja mam wrażenie, że to jest zalecenie, które w dużo mniejszym stopniu dotyczy państw unitarnych, takich jak Polska, a w dużo większym stopniu państw federacyjnych, których w Unii jest kilka, ze względu na… Tak naprawdę w Polsce nie ma nawet takiej procedury angażowania w większym stopniu władz samorządowych w procedowanie nad projektami aktów prawnych i w przedstawianie jakichkolwiek uwag. Warto tutaj może zauważyć, że Komisja, ale też grupa zadaniowa, proponują nawet nie tyle stworzenie jakichś szczególnych procedur angażowania władz samorządowych, ale przede wszystkim takie miękkie instrumenty jak np. to, żeby władze samorządowe w większym stopniu brały udział w konsultacjach społecznych dotyczących aktów prawnych, kiedy mogłyby się wypowiadać także na temat zgodności z zasadą pomocniczości. Mam wrażenie, że to jest postulat, który jest szczególnie istotny dla Komitetu Regionów jako tego organu, który z jednej strony reprezentuje władze samorządowe, władze lokalne, z drugiej strony ma właśnie uprawnienie do tego, żeby ewentualnie złożyć skargę o stwierdzenie nieważności ze względu na brak zgodności już przyjętego aktu z zasadą pomocniczości.

Teraz zalecenie nr 5. Komisja powinna zapewnić, aby w jej ocenach skutków systematycznie uwzględniano właśnie to oddziaływanie regionalne. Komisja do tej pory dołącza do swoich projektów w zdecydowanej większości przypadków takie oceny skutków regulacji, które uwzględniają, a przynajmniej powinny uwzględniać również zgodność z zasadą pomocniczości. Tutaj postulat dotyczy przede wszystkim tego, aby te uzasadnienia w większym stopniu brały pod uwagę skutki na poziomie lokalnym i regionalnym, dlatego że z samego brzmienia art. 5 ust. 3 wynika, że to nie jest tylko podział kompetencji pomiędzy Unię i państwa członkowskie, ale tak naprawdę pomiędzy Unię a każdy szczebel wewnątrz państw członkowskich, czyli chodzi nie tylko o poziom krajowy, ale również lokalny czy regionalny. A drugi postulat dotyczy tutaj większej widoczności uzasadnionych opinii przekazywanych przez parlamenty narodowe, dlatego że one… Tak naprawdę, jeżeli ktoś w tej chwili chce znaleźć informację na temat tego, jakie parlamenty narodowe zgłosiły zarzuty, to jedynym miejscem, gdzie można znaleźć coś takiego, jest IPEX. Mam wrażenie, że IPEX jest takim narzędziem, które jest dobrze znane parlamentom narodowym, służbom w parlamentach narodowych i parlamentarzystom, ale już niekoniecznie komuś, kto proceduje nad tym aktem w innych instytucjach. I tutaj zalecenie jest bardzo ogólne. Ono znajduje swoją konkretyzację w komunikacie Komisji, o którym za chwilę.

Zalecenie nr 6 to jest znowu powrót do tego, aby podczas negocjacji już na etapach późniejszych niż samo przedstawienie wniosku w większym stopniu uwzględniać zasadę pomocniczości. Chodzi o to, żeby państwa członkowskie w Radzie, w Komitecie Regionów lepiej komunikowały takie względy, które mogą decydować o niezgodności z zasadą pomocniczości w indywidualnych państwach członkowskich. Tak jak powiedziałam, jest świadomość tego – ona chyba jest znacznie większa w Komitecie Regionów i wśród parlamentów narodowych niż w Komisji, bo to jest akurat zalecenie, które nie znajduje później odzwierciedlenia w komunikacie – że czasami powodem, dla którego jedno państwo albo niewielka grupa państw zgłaszają uzasadnione opinie, jest to, że nie w każdym państwie członkowskim jest takie samo rozumienie tego, co powinno być uregulowane na tym poziomie bliższym obywatelowi i w jaki sposób oceniać efektywność takich działań na poziomie regionalnym. Stąd zalecenie dotyczy tutaj przede wszystkim lepszego komunikowania takich potrzeb i przez parlamenty narodowe, i przez samorządy. Przy czym nie ma tutaj jakikolwiek narzędzi, które miałyby temu służyć, przynajmniej na razie.

I wreszcie ostatnie zalecenie, które dotyczy parlamentów regionalnych i narodowych. Zakłada ono, że te parlamenty powinny zbadać możliwość połączenia swoich platform wymiany informacji, czyli platformy REGPEX, tej platformy, z której korzystają regiony i Komitet Regionów, i naszego narzędzia, czyli IPEX, w celu zapewnienia większego uwzględnienia ich zastrzeżeń w procedurze ustawodawczej. Chodzi o to, że im bardziej te zastrzeżenia będą widoczne gdzie indziej niż w IPEX, tym większa szansa, że zostaną uwzględnione.

I jeszcze zalecenie nr 8, które dotyczy mechanizmu… to znaczy to, które jest już bardzo pod kątem Komisji. Chodzi o to, żeby też… To jest ten element, który realizuje takie zadanie: zidentyfikowanie obszarów, w których ewentualnie możliwe jest działanie przywracające wykonywanie kompetencji państwom członkowskim. Nie wskazano tutaj konkretnych obszarów. Grupa zadaniowa nie wskazała obszarów, wskazała jedynie mechanizm REFIT, czyli ten program Komisji realizowany od kilku lat, który miałby być podstawą dalszego monitorowania i oceniania tych projektów właśnie pod kątem możliwości zaprzestania wykonywania kompetencji przez Unię Europejską, czyli przywrócenia tej kompetencji państwom członkowskim.

I jeszcze zalecenie nr 9, również bardzo istotne z praktycznego punktu widzenia. To brzmi bardzo enigmatycznie: Komisja powinna zastanowić się nad zmianą punktu ciężkości swoich prac w niektórych obszarach, powinna skupić się na zapewnieniu skuteczniejszego wdrażania przepisów. Chodzi o to, żeby nie rozbudowywać nadmiernie swoich kompetencji. Ale z tym jest powiązany także już konkretniejszy wniosek, który zakłada przekazanie w większym stopniu uprawnień wykonawczych państwom członkowskim. Za chwilę będę jeszcze o tym mówić w kontekście komunikatu Komisji, bo właśnie na podstawie tych zaleceń grup zadaniowej powstał komunikat Komisji, który został opublikowany; komunikat Komisji to już w znacznie większym stopniu są konkrety.

Komunikat ten został opublikowany 23 października 2018 r. W komunikacie Komisja podejmuje także pewne zobowiązania na temat tego, w jaki sposób będzie realizowała te zalecenia, wskazuje też pewne obszary do zmiany w przyszłości. Przede wszystkim, jeśli chodzi o promowanie wspólnego rozumienia zasad pomocniczości i proporcjonalności – to jest to pierwsze zalecenie, o którym mówiłam – to Komisja potraktowała to bardzo konkretnie w gruncie rzeczy, oparła się na tym kwestionariuszu, który przygotowała grupa zadaniowa, i dołączyła do swojego komunikatu taki kwestionariusz. To jest taka wzorcowa tabela służąca do oceny pomocniczości i proporcjonalności w całym cyklu polityki. Jest to po prostu tabelka, która, jak rozumiem, będzie dołączana do każdego aktu prawnego oraz będzie wypełniona przez Komisję i przez kolejne organy pracujące nad danym aktem prawnym. Przyznam szczerze, że ja też widzę w niej narzędzie pracy dla nas, bo być może w niektórych przypadkach będzie nam łatwiej ocenić zgodność z zasadą pomocniczości jakiegoś aktu, właśnie poprzez odpowiedzi na pytania, które się tutaj znalazły. To są pytania dotyczące np. tego, czy Komisja przedstawiła wystarczające uzasadnienie, czy przedmiotowe problemy posiadają jakiekolwiek znaczenie transgraniczne, transnarodowe, czy działania na szczeblu krajowym stoją w sprzeczności z podstawowymi celami traktatu lub naruszają interes państw członkowskich, czyli to jest to taki, wydaje mi się, praktyczny wymiar tej zasady pomocniczości. Taka tabelka przede wszystkim mogłaby być wykorzystywana przez Komisję – sama Komisja o tym mówi – jako narzędzie komunikowania się z parlamentami narodowymi. Czyli, jak rozumiem, byłaby dołączana do projektów aktów prawnych i stanowiłaby dla nas istotne ułatwienie do oceny zgodności z zasadą pomocniczości takiego projektu. A później mogłaby być też sukcesywnie uzupełniana przez Parlament Europejski i Radę w toku dalszych prac nad projektem.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

(Przewodniczący Marek Rocki: …Sukcesywnie uzupełniana o inne powody, jak rozumiem. Tak?)

Nie, bardziej chodzi o taką sytuację, że następuje zmiana treści przepisów, która mogłaby wpływać na ocenę zgodności z zasadą pomocniczości. To jest coś, czego do tej pory się nie robiło. Komisja przedstawia jakiś projekt, ocenia zgodność z zasadą pomocniczości, później ten projekt jest dalej omawiany i są wprowadzane poprawki, ale nie ma mechanizmu oceny zgodności z zasadą pomocniczości w przypadku tych poprawek. Nie ma też, powiedzmy, takiego momentu w procedurze, który mógłby do tego służyć. Myślę, że założenie było takie bardzo ogólne. To znaczy, jeżeli nad projektem pracują państwa członkowskie, to one mają w każdej chwili możliwość zgłoszenia swoich wątpliwości dotyczących zgodności z zasadą pomocniczości, ale nie ma takiego kompleksowego momentu, w którym takie wątpliwości byłyby weryfikowane, w którym byłaby robiona weryfikacja zgodności z zasadą pomocniczości. A więc myślę, że to bardziej o to chodzi. Niebagatelne byłoby też to, że opublikowanie takiej tabeli przy projekcie zwiększa widoczność informacji zwrotnych. Założenie jest takie, że Komisja musiałaby się odnosić w takiej tabelce do wątpliwości parlamentów narodowych przedstawionych w uzasadnionych opiniach.

Teraz to, co określiłam jako najbardziej praktyczny wymiar. Chodzi o to, że Komisja wyraźnie mówi, że faktycznie wyłączy ten okres świąt Bożego Narodzenia i Nowego Roku z tego 8-tygodniowego okresu. W tym roku to jeszcze nie nastąpiło. Powiem tylko szczerze, że mam tutaj taką wątpliwość praktyczną. W przyszłym roku to będzie inna Komisja albo nie, więc… No, zobaczymy. Mam nadzieję, że może do przyszłego roku to już zostanie dopracowane.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Słucham?

(Głos z sali: Adam będzie pewnie tam to uwzględniać…)

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Jeżeli to będzie wiązało się z tym, że nie będzie procedował…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Tak, że będzie przerwa.

…To pewnie tak, ale na razie na to się nie zanosi. Jednak ta przerwa świąteczno-noworoczna jest faktem w zasadzie chyba we wszystkich państwach członkowskich i w instytucjach unijnych, więc to…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Druga bardzo istotna sprawa to jest zwiększenie widoczności stanowisk parlamentów narodowych w takich zagregowanych odpowiedziach. Propozycja Komisji zakłada… Bo do tej pory jest tak: jeżeli jest taki przypadek, że faktycznie dochodzi do tej procedury żółtej kartki, to Komisja publikuje komunikat, w którym odnosi się do argumentów parlamentów narodowych. Jeżeli nie ma żółtej kartki, ale są uzasadnione opinie, to Komisja Europejska, tak jak w przypadku dialogów politycznych, odpowiada parlamentom narodowym, ale wysyła po prostu listy do konkretnych parlamentów narodowych. One są widoczne, ale nie są łatwo dostępne. Są do znalezienia przede wszystkim na platformie IPEX albo w dokumentach Komisji, natomiast nie jest tak, że ktoś, kto chciałby po prostu przyjrzeć się procesowi legislacyjnemu, jest w stanie łatwo zidentyfikować, jakie były te uwagi parlamentów narodowych.

Mam wrażenie, że… Dobrze, będę jednak iść po kolei. Jeszcze wrócę do tego tematu przy kolejnych wytycznych.

Następny punkt dotyczy bardziej aktywnego udziału władz lokalnych i regionalnych. Tutaj niewiele mogę dodać do tego, co powiedziałam przy okazji zalecenia grupy zadaniowej, dlatego że tak naprawdę propozycje Komisji sprowadzają się do tego, żeby w większym stopniu zaangażować władze lokalne i regionalne w proces konsultacji projektów aktów prawnych. Komisja podkreśla to, że każdy duży akt prawny jest konsultowany w procedurze unijnej konsultacji społecznych i zdaniem Komisji to jest to miejsce, gdzie władze lokalne i regionalne mogłyby przedstawiać swoje uwagi. Ja mam wrażenie, że to jest trochę takie odbicie piłeczki na boisko drugiej strony, dlatego że tak naprawdę ten postulat niczego nie zmienia w procedurze, nie wprowadza żadnych dodatkowych możliwości zaangażowania się w ten proces legislacyjny dla władz lokalnych i regionalnych, czyli takie zaangażowanie by zależało wyłącznie od dobrej woli poszczególnych samorządów.

Poprawa oceny i prezentacji odpowiednich skutków. Komisja zamierza zmienić wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa. To są wytyczne, które Komisja publikuje i stosuje wobec siebie. I to jest odpowiedź na ten postulat, aby w większym stopniu uwzględniać w tych ocenach skutków regulacji skutki nie tylko dla Unii, nie tylko dla poszczególnych państw, ale także dla poszczególnych regionów. Co do przedstawienia w sposób bardziej przejrzysty ocen pomocniczości i proporcjonalności – Komisja nie precyzuje tutaj narzędzi. Rozumiem, że przede wszystkim zakłada to bardziej rozbudowane oceny, te, które znajdują się w uzasadnieniach do projektów aktów prawnych. Myślę, że każdy, kto czytał uzasadnienia do projektów aktów prawnych, wie, że one czasami są faktycznie rozbudowane, a czasami Komisja traktuje to w sposób bardzo enigmatyczny i bardzo niejasny. Mam nadzieję, że ta zmiana będzie się wiązała z przedstawieniem takich tabelek jak w załączniku i określaniem w bardziej systematyczny sposób zgodności z zasadą pomocniczości.

No właśnie, ocena… Komisja zamierza przy okazji inicjatywy REFIT oceniać także zgodność już obowiązujących aktów prawnych z zasadą pomocniczości, czyli tak generalnie ocenić, na ile te akty prawne, które już funkcjonują, mogłyby… Te cele, które realizują, mogłyby być ponownie realizowane przez państwa członkowskie. To, czego mi tutaj brakuje, przyznam szczerze… Jest tak, że grupa zadaniowa miała wskazać te obszary. Nie wskazuje ich ani grupa zadaniowa, ani Komisja, tak naprawdę dalej mówi się o tym, że w przyszłości dobrze byłoby wskazać te obszary, ale my cały czas nie wiemy, gdzie one miałyby się znaleźć.

Przepraszam, mam wrażenie, że umknęła mi jedna kwestia. Mianowicie w tej lepszej prezentacji wyników jest jeszcze propozycja stworzenia takiej zmiany międzyinstytucjonalnej bazy danych. No, w zasadzie może przejdziemy już do podsumowania. Chodzi o stworzenie nowej międzyinstytucjonalnej bazy danych do projektów aktów prawnych jest postulowane już od jakiegoś czasu. Założenie jest takie, że w tej bazie… W tej chwili osobną bazę ma Parlament Europejski do projektów, które proceduje, gdzie są widoczne poprawki, osobną bazę prowadzi Komisja, czyli to nowe wcielenie PreLex-u, gdzie są widoczne kolejne posiedzenia, również Rady. Już w poprzednim porozumieniu międzyinstytucjonalnym założono stworzenie takiej wspólnej platformy, która by prezentowała ten proces legislacyjny i w Radzie, i w Parlamencie. W tej chwili do tego dochodzi jeszcze postulat, aby w większym stopniu prezentować także ocenę zgodności z zasadą pomocniczości. Przyznam szczerze, że nigdzie tak wprost to nie pada w tych dokumentach, ale mam nadzieję, że to uwzględnia również np. opublikowanie w takiej bazie uzasadnionych opinii zgłaszanych przez parlamenty narodowe, nawet jeżeli nie został osiągnięty ten pułap 1/3 czy 1/4, czyli nie było żółtej kartki, ale zostały zgłoszone uzasadnione opinie, które zawierają jakieś poważne argumenty. Na razie tej bazy nie ma, więc trudno powiedzieć, co w niej będzie.

Najważniejsze zmiany dla nas z takiego praktycznego punktu widzenia to jest właśnie to odliczanie okresu bożonarodzeniowego i przygotowywanie wspólnych odpowiedzi na uwagi parlamentów przez Komisję – Komisja zobowiązała się, że będzie właśnie prezentowała jedną odpowiedź i wtedy ona będzie łatwiejsza do zakomunikowania w procesie stanowienia prawa – oszczędniejsze używanie aktów delegowanych i wykonawczych, które łączy się właśnie z tym postulatem robienia mniej i oddania trochę władzy wykonawczej państwom członkowskim, czyli oszczędniejsze użycie aktów delegowanych i wykonawczych, no i wreszcie stworzenie tej wspólnej, międzyinstytucjonalnej bazy danych.

I to wszystko. Dziękuję bardzo za uwagę.

Przewodniczący Marek Rocki:

Dziękuję bardzo.

Zanim otworzę dyskusję, najpierw moja własna refleksja. Mam takie wrażenie, że to pierwsze i czwarte jest takie techniczne i oczywiste…

(Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska: Tak.)

…natomiast to drugie i trzecie jest bardziej merytoryczne. Chociaż czwarte… No, aż kusi, żeby powiedzieć, że wynika z niego konieczność wprowadzenia EZD na poziomie…

(Wesołość na sali)

Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska:

To znaczy drugie, czwarte jest takie bardziej enigmatyczne… Drugie to jest to, które mówi o tym 8-tygodniowym terminie.

(Przewodniczący Marek Rocki: Nie, ale dla mnie…)

(Senator Jarosław Obremski: Już mnie zniechęcił.)

(Przewodniczący Marek Rocki: …ta wspólna baza to jest coś takiego, bo EZD…)

A, w tym sensie? Tutaj, w tym moim podsumowaniu?

(Przewodniczący Marek Rocki: Tak.)

Tak jest, jak najbardziej.

Przewodniczący Marek Rocki:

Otwieram dyskusję.

Senator Obremski.

(Brak nagrania)

Senator Jarosław Obremski:

…Taki dokument, który ja traktuję tak: były duże oczekiwania, a góra urodziła mysz. Ale odbieram to tak, że z uwagi na warunki brzegowe to się musiało tak skończyć. To znaczy przede wszystkim jesteśmy ograniczeni traktatem, a nikt w tej chwili nie chce ruszać traktatu, bo mogłoby to powodować nieodwracalne skutki. Pamiętajmy, że w niektórych krajach musi to być zmieniane przez referendum. No, zróbmy teraz referendum we Francji – byłoby to bardzo ciekawe. Ale powiedziałbym, że główny problem jest taki: my się znęcamy nad zasadą pomocniczości, i słusznie, natomiast często mamy do czynienia z takimi regulacjami Unii Europejskiej, w przypadku których państwa chcą się odnieść do istoty, do polityczności pewnych rzeczy, a traktat zmusza do kombinowania, żeby uzasadnić, że to jest zgodne lub niezgodne z zasadą pomocniczości. Jednak mamy do czynienia – nawet jeśli patrzymy na to, powiedzmy, traktatowo – z pewnym kryzysem. Pani pewnie mówiła to we wstępie – ja się spóźniłem, przepraszam – że w przeciągu 14 lat żółta kartka była użyta chyba czterokrotnie…

(Przewodniczący Marek Rocki: Trzy razy.)

(Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska: Trzykrotnie w ciągu dziewięciu.)

Tak. I stawia się tezę, że w związku z tym można powiedzieć, że to jest system absolutnie nieskuteczny. Było raz wycofanie się, ale wtedy też Niemcy jak gdyby grozili czy użyli żółtej kartki…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Tak, okej, dobrze.

Ja bym powiedział, na czym polega problem z zasadą pomocniczości. Mnie się przypomina, jak mówiono, że łóżko z plastiku jest ekologiczne, bo nie trzeba ciąć drzewa, ale łóżko drewniane też jest ekologiczne, bo wykonane z surowców naturalnych. Czyli mamy słowo, które nic nie znaczy. I tak samo według mnie jest troszkę z zasadą pomocniczości, ponieważ w niektórych momentach my próbujemy tłumaczyć, że coś jest bardziej efektywne, w związku z tym zarządzanie centralne oznacza jak gdyby, że jest spełniona zasada pomocniczości. To jest mniej więcej tak, jakby nie uwzględniać… Co do zasady pomocniczości – czasami się mówi, że państwo nie powinno ingerować tam, gdzie np. rodzina może rozstrzygać swoje sprawy. Z kolei Unia Europejska często nam mówi tak: w porządku, ale gdybyśmy centralnie zakupili śpioszki dla dzieci, to będzie taniej i efektywniej. W związku z tym każdy dostaje te śpioszki, ale nie takie, jakie sobie wybrał, tylko takie, jakie są. I na tym według mnie polega jedna manipulacja. Pozostawiam np. kwestię, czy tak rozumiana zasada pomocniczości da się… Wtedy można jak gdyby mówić np. o delokacji uchodźców w proporcjach itd. albo nie, ale jest to dla mnie duży problem.

Nie wiem, czy pani mówiła o tym, że Parlament Europejski nie zdecydował się wysłać swoich przedstawicieli do grup…

(Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska: Tak.)

Aha, to było.

(Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska: Mówiłam o tym, aczkolwiek nie o szczegółach.)

Oni powiedzieli, że to grozi zabraniem im kompetencji, w związku z tym nie chcą się na to zgodzić. Mnie się wydaje, że jeżeli chodzi o zasadę pomocniczości, to mamy jeszcze jeden problem. I to jest sygnalizowane. To jest kwestia, tak bym powiedział delikatnie, pewnej terytorialności. To znaczy chodzi o to, jak przekonać parlament czeski i węgierski, że np. jakaś dyrektywa dotycząca połowów dorsza powinna być przez nich też oprotestowana. To znaczy istnieje taka możliwość – tak jest np. z naszym węglem – że zawsze da się tę niszę wyskrobać i tych dwunastu nigdy się nie zbierze, a poszczególne kraje będą na tym…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Tak. I to jest, według mnie, bardzo, bardzo duży problem. I te lokalne uwarunkowania… Ja to rozumiem tak – tak odczytuję ideę tego – że coś powinno być określane na poziomie jak gdyby celu, czyli idei, a niekoniecznie chodzi o zostawienie tego, wdrażanie tego na poziomie państwa. Podam przykład: nie zakaz dotyczący węgla, tylko zakaz nadmiernej produkcji dwutlenku węgla. Jeżeli będziemy w stanie sobie poradzić ze spalaniem węgla w odpowiedni sposób, to okej. A jeżeli nam się mówi „nie dla węgla”, to już jest myślenie ideologiczne, a nie ustawione na cel ekologiczny. Chodzi o tego typu sprawy.

Czy mamy tu podjąć jakąś uchwałę? Mamy to jakoś zaakceptować?

(Przewodniczący Marek Rocki: Zapoznajemy się.)

Aha, zapoznajemy się. Bo dla mnie to jest trochę coś takiego, że właściwie to Komisja powinna zacząć… To znaczy to jest dobry początek pracy, ale jeżeli to jest koniec, to zostaliśmy lekko ograni. Mam świadomość, że powinny być też wskazane te rzeczy, które są pozatraktatowe, w celu pokazania konieczności zmian. I tutaj przypominam, żeby nie odpuszczać kwestii zielonej i czerwonej kartki, kwestii 12 tygodni i pewnie też zmniejszenia liczby krajów, które protestują. Należałoby też jak gdyby podwyższyć problemy, jeśli chodzi o odrzucanie tych żółtych kartek, to znaczy powinna tu być jakaś dwuinstancyjność. Bo to jest tak, że firma, czyli Komisja Europejska coś wymyśla, ktoś się nie zgadza, w związku z tym oni mówią: dobrze, nie zgodziliście się, ale my utrzymujemy swoje. A więc pod tym względem, jak bym powiedział, ustrojowe rozwiązania Komisji Europejskiej są według mnie bardzo źle skonstruowaną konstytucją, bardzo często właśnie jednoinstancyjną, która według mnie często powoduje to, że kraje czują się przedmiotowo, a nie podmiotowo. Gdyby można było podjąć jakąś uchwałę dotyczącą tego, że oczekujemy, że będzie dalsza praca i niech każda trojka z tą zasadą pomocniczości coś próbuje robić… Na dłuższą metę mogłoby to oznaczać, że się wymusi jakieś zmiany, także traktatowe.

Przewodniczący Marek Rocki:

Myślę, że możemy sformułować taką opinię. Dołożyłbym do tego jeszcze to, że jeśli dojdą opinie parlamentów regionalnych czy samorządów, to, po pierwsze, przedłuży to procedury, a po drugie, może spowodować jeszcze większe… To znaczy to jest słuszne i te opinie powinny być, tylko że to powoduje jeszcze większe potencjalne rozdźwięki, bo może być tak…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Pan senator powiedział o Węgrzech i dorszu. Może być tak, że w krajach może być podobny problem.

Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska:

Ten problem z udziałem parlamentów regionalnych już w tej chwili do pewnego stopnia jest uwzględniony w protokole dotyczącym zasady pomocniczości i proporcjonalności. Protokół wymaga, żeby w sytuacji, kiedy jest parlament regionalny, był on zaangażowany w procedurę przyjmowania uzasadnionych opinii. I wiem, że takie procedury uwzględniania opinii parlamentów regionalnych są w państwach federacyjnych.

Przewodniczący Marek Rocki:

Myśmy tego nie…

(Brak nagrania)

Senator Piotr Wach:

Dziękuję bardzo.

Dziękujemy za to omówienie. Dla mnie ważne jest zalecenie nr 9, które pani na końcu przedstawiła i powiedziała, że ono jest mało konkretne. Według mnie liczba regulacji jest bardzo duża; dobrze, że to zostało tam zauważone. Oczywiście żadne limity nie zostały wprowadzone, a szkoda. Mnie cały czas się wydaje, aczkolwiek nie mam tutaj wystarczającej wiedzy, że to jest też trochę pochodną liczby komisarzy. Każdy z tych komitetów chce coś przedstawiać albo nowelizować, bo do czego innego oni są? No więc tutaj, w tym zakresie, powinno coś nastąpić. Poza tym – aczkolwiek to już nie jest ten etap – na pewno żółta kartka, tym bardziej, że ona tak rzadko jest…

(Senator Alicja Zając: Uwzględniana.)

Uwzględniana to prawie w ogóle nie jest, chodzi mi o to, że tak rzadko jest uzgadniana między parlamentami poprzez ich działania. A powinna jednak być silniejszym narzędziem i mieć większy wpływ na legislację. To na pewno. Bo lekceważenie tego, kiedy zdarza się właściwie raz na wiele lat albo raz na kilka lat, że zbierze się dostateczna liczba głosów, żeby ona była przyjęta… Ona nie powinna być tak łatwo pomijana jak dotąd. Tylko że to nie jest ten etap.

A co do liczby legislacji, masy legislacji… No, my to tutaj widzimy. My na naszych zebraniach komisyjnych omawiamy wiele projektów, ale chyba znacznie więcej pomijamy, niż omawiamy. Tak że ta liczba jest druzgocąca. Będąc za granicą, np. w Wielkiej Brytanii, z ust Brytyjczyków też usłyszałem to, że oni również są zdegustowani liczbą tych propozycji.

Co jeszcze bym powiedział? To będzie odnośnie do tego, co senator Obremski podnosił, pewnej konkretyzacji i kwestii węgla. My na zebraniach COSAC i innych gremiów międzynarodowych, gdzie często jesteśmy razem, wiele słyszymy i wiele mówimy o energetyce i o sprawach energii, o sprawach emisji. I pewne rzeczy są zdecydowanie zobiektywizowane. Jeżeli chodzi o energetykę, to na przykład pomoc inwestycyjna w nowych instalacjach energetycznych jest obwarowana emisyjnością 550 g CO2 na 1 kWh. To jest bardzo konkretne. No, ale co z tego, że to jest konkretne, skoro to jest arbitralne? Chodzi o to, że to jest taka granica, która przepuszcza dobre elektrownie ogrzewane gazem, a nawet najlepszej węglowej nie dopuszcza. Ja nie bronię tutaj węgla. Ja cały czas – i tam, i tutaj – twierdzę, że to jest dla nas niezbędna konieczność przez jakiś jeszcze czas, szczególnie w zakresie nowych inwestycji, które dopiero są kończone lub ledwo co zostały ukończone. Mimo całego sprzeciwu wobec węgla my jesteśmy na niego przez pewien czas skazani, choćbyśmy chcieli najlepiej.

Na marginesie powiem tylko, że nasza retoryka rządowa, a szczególnie pana prezydenta, oczywiście powinna być diametralnie odmienna, niż jest. Nie można mówić, że mamy węgla na 200 lat i to jest nasze złoto, nasz skarb, tylko trzeba mówić tak: „Przepraszamy, że tak jest, ale jesteśmy zmuszeni, zdajemy sobie sprawę, że to stanowi problem, jednak nie jesteśmy w stanie prędzej niż za ileś lat… Ale robimy, co możemy”. Niczego za bardzo to nie zmienia w faktach, natomiast byłby to zupełnie inny odbiór. Ale to tak całkiem na marginesie.

Jeżeli chodzi o energetykę, to jeszcze powiem, że też razem byliśmy, jak pan senator Jarosław potwierdzi… Mianowicie parlamentarzyści wielu krajów, w szczególności tych z południa i zachodu, i to wcale nie tych, którzy dysponują technologiami, naciskają na swoich parlamentarzystów i swoje rządy w sprawie zaostrzenia norm dotyczących emisyjności oraz kosztów, to znaczy minimalnej ceny zakupu w przetargach CO2, czyli prawa do emisji, w związku z aktualnymi zjawiskami atmosferycznymi, które tam następują, i kłopotami, jakie mają ludzie. I to, że to całe odium, powiedzmy, idzie w naszym kierunku, jest bardzo niekorzystne. Czy ono jest sprawiedliwe czy nie, czy w pełni uzasadnione, czy nie, tego nikt do końca nie wie. Bo nikt też nie wie, czy gdyby np. utrzymać emisję CO2 na tym poziomie, co jest, a nawet zlikwidować ją czy znacznie zmniejszyć, to nastąpiłaby poprawa, jeżeli chodzi o gwałtowne zjawiska, i kiedy by nastąpiła. Tego właściwie nikt nie wie, żaden model… Mimo tego bardzo szerokiego sprawozdania w Katowicach żadnego ścisłego modelu nie ma. Jednak odium społeczne spada na nas, ludzie są zdecydowanie przeciw nam. Proszę zwrócić również uwagę, że na naszym rynku wewnętrznym – może bardziej na skutek smogu niż działania energetyki – ludzie też właściwie powoli stają się, że tak powiem, antywęglowi. Ale to nie jest dzisiejszy temat.

Podsumowując, powiedziałbym tak. Ograniczenie legislacji, czyli liczby propozycji legislacyjnych, to by była zasadnicza rzecz, a także wzmocnienie skutków żółtej kartki, jeżeli zostaje ona uchwalona. No i na pewno obiektywizacja kryteriów w drażliwych sprawach, np. w energetyce.

Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska:

Jeśli chodzi o to zmniejszanie ilości legislacji, to ja tutaj w międzyczasie posprawdzałam 3 dokumenty… Jeszcze o jednym nie powiedziałam, mianowicie o deklaracji po konferencji w Bregencji, która odbyła się w efekcie tej całej dyskusji, przede wszystkim z udziałem rządów. Mam wrażenie, że Komisja sprytnie unika powiedzenia tego, o czym tak naprawdę pan senator powiedział, czyli tego, że aktów ustawodawczych nie uchwala się tak dużo jak aktów delegowanych i wykonawczych. I w tej deklaracji z Bregencji, która została uchwalona w pewnym sensie w odpowiedzi, jako taka konkretyzacja tych zaleceń i grupy zadaniowej, i komunikatu, jest wprost powiedziane, że tak naprawdę chodzi o to, żeby ograniczyć liczbę wydawanych aktów delegowanych i wykonawczych, dlatego że to one z jednej strony powodują bardzo duży przyrost legislacji unijnej. A z drugiej strony ich wydawanie odbywa się całkowicie poza kontrolą w zakresie zasad pomocniczości i proporcjonalności ze strony organów innych niż Komisja, dlatego że one nigdy nie trafiają do parlamentów narodowych, żeby te parlamenty mogły ocenić ich zgodność z zasadą pomocniczości i nie są przyjmowane przez Radę, gdzie państwa mogłyby na ten temat się wypowiedzieć.

Senator Rafał Ślusarz:

Ja również, tak jak pan senator Wach, chciałbym podziękować za ten wywód. Widać, że mogłaby pani dłużej i więcej o tym opowiadać.

Chyba parę razy dałem wyraz temu, że męczę się z zasadą pomocniczości na tych naszych posiedzeniach komisji. Praktycznie nie było takiej dyrektywy, w przypadku której z czystym sumieniem bym uznał, że ta zasada pomocniczości nie została naruszona. Uważam, że jest tu pewien problem. Ten problem wynika, wydaje mi się, z tego, że doszło do pewnego przekształcenia zasady pomocniczości. Ta zasada, tak jak ja ją rozumiem, to jest pewna zasada poszukująca takiego miejsca działania, w którym obie strony, i ta władza zwierzchnia, i ta, powiedzmy, władza narodowa, lepiej zrealizują dany cel. Dla obu stron jest to sytuacja wygranej – ze względu na cele, ze względu na obywatela, ze względu na wspólnotę. Wydaje mi się jednak, że w tej chwili ta zasada pomocniczości coraz bardziej zaczyna być pewną kontrzasadą do zakresu władzy, którą ma Komisja Europejska, czyli, krótko mówiąc, zasada pomocniczości przeszkadza Komisji Europejskiej rządzić w pełni państwami Unii Europejskiej. I, powiedzmy, im więcej tej zasady pomocniczości wprowadzimy, tym jakby więcej będzie musiała się podzielić władzą Komisja Europejska.

Z historii, które pani nam tutaj przytoczyła, wynika, że z upływem czasu reakcja na mechanizm żółtej kartki była coraz bardziej arogancka, powiedzmy, że jakby z coraz większą nonszalancją podchodzono do zastrzeżeń, które zgłoszono. Pani wspomniała o 2012 r., 2013 r.; ostatnio ta kwestia wypłynęła w 2017 r., kiedy kompletnie zlekceważono ten mechanizm. I tutaj pojawia się moim zdaniem dość ciekawe pytanie, na które, jak myślę, każdy sobie poszuka odpowiedzi. Otóż co spowodowało, że Komisja Europejska nagle przeszła do refleksji, kiedy ten proces szedł jakby w stronę zwiększania tej władzy? Mało tego, wiemy, że Komisja Europejska nie porzuca pewnych projektów…

Senator Jarosław Obremski:

Od razu odpowiadam. To się pojawiło na spotkaniu COSAC, na poziomie… Każdy COSAC mówi o wzmocnieniu parlamentów narodowych.

(Senator Rafał Ślusarz: Znaczy ja rozumiem, że…)

Parlament narodowy czuł się ogrywany poprzez zasadę pomocniczości, w związku z tym wymyślono grupę, która miała, że tak powiem, postawić to na nogi.

Senator Rafał Ślusarz:

Ja rozumiem mechanizm, ale to, że Komisja Europejska na to zareagowała, moim zdaniem wynika z tego, że uznała, że chyba należy posłuchać tego, co w COSAC panowie wypracowali. Wcześniej do takich wniosków nie dochodziła, zwłaszcza że jest to w pewnej kontrze do procesów, które w Unii Europejskiej się toczą, czyli unii walutowej, unii wojskowej; słyszałem, że mają być też służby specjalne europejskie. W związku z tym ta centralizacja władzy postępuje i jej zasada pomocniczości będzie przeszkadzała, oczywiście z punktu widzenia Komisji Europejskiej, bo ona moim zdaniem nie patrzy poprzez pryzmat tych celów.

Reasumując, powiem, że te zalecenia, które pani nam tutaj przedstawiła, moim zdaniem są podjęte za późno i są za małe. Zgadzam się tutaj z panem senatorem Wachem, że wiążące ustalenia wynikające z żółtej kartki to jest minimum, minimum tego, co należałoby wprowadzić. Poza tym chodzi o obniżenie tego kryterium liczbowego. To jest tym, czego, jak myślę, się spodziewamy. I zgadzam się z tym, że rozmydlanie tego poprzez postulaty konsultowania tego na poziomie lokalnym… Zwracam uwagę, że ta zasada pomocniczości niejako idzie w dół, a więc, jeżeli ona jest zatrzymana na poziomie narodowym, to schodzenie z tym w dół prawdopodobnie nie skłoni Komisji Europejskiej do tego, żeby chętniej zastosowała mechanizm. Krótko mówiąc, jeżeli zaprotestuje województwo dolnośląskie, a my się zgodzimy, to co, Komisja Europejska będzie bardziej skłonna to uznać, czy mniej? No, tego nie rozumiem.

Oczywiście jestem za tym, żebyśmy jednak wypracowali tutaj opinię w jakiejś formie, żebyśmy przynajmniej sobie dali szansę. Czy nas ktoś posłucha? Nie przypuszczam, przynajmniej w najbliższym okresie, aczkolwiek wydarzenia we Francji pokazują, że może, może pewne głosy będą refleksji tam docierały. Ale dajmy Komisji Europejskiej szansę na zapoznanie się z naszym stanowiskiem.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

(Przewodnictwo obrad obejmuje zastępca przewodniczącego Jarosław Obremski)

Zastępca Przewodniczącego Jarosław Obremski:

Pani senator Zając.

Senator Alicja Zając:

W pani prezentacji kilkakrotnie wybrzmiewało hasło mówiące o lepszym stanowieniu prawa. Po tym całym wykładzie możemy jednak ocenić, że to lepsze stanowienie prawa nie może się sprowadzać tylko do wydłużenia z 8 do 12 tygodni okresu, w którym mogą wpływać opinie, czy też do stworzenia jakiejś kolejnej funkcjonującej bazy danych, tylko międzyinstytucjonalnej, bo po prostu to nie o to chodzi. Państwom członkowskim chodzi o to, żeby wreszcie w zasadniczych sprawach uwzględniano ich głos. I dopóki to się nie będzie działo, dopóty… Po prostu wydaje mi się, że te zmiany są powierzchowne i nie prowadzą do jakichś znaczących efektów korzystnych dla państw członkowskich. Dziękuję.

(Brak nagrania)

Senator Alicja Zając:

…W ogóle to są… My często widzimy, że w tych dokumentach unijnych – czytamy je, kiedy się przygotowujemy do naszych sprawozdań – są użyte takie słowa, których ja np. za nic… Powiedzmy „agregowano odpowiedzi”. Słyszę to słowo „agregowano”, mogę domyślać się, co to jest agregat, ale już z odpowiedziami to mi jakoś w żaden sposób się nie…

Główny Specjalista w Dziale Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej w Biurze Spraw Międzynarodowych i Unii Europejskiej w Kancelarii Senatu Magdalena Słok-Wódkowska:

Chodzi o to, żeby Komisja nie odpowiadała tak, jak robi to obecnie, że jest list albo opinia w dialogu politycznym, albo uzasadniona opinia i w odpowiedzi jest list Komisji do danego parlamentu narodowego, tylko żeby odpowiadała w jednym zbiorczym dokumencie. Żeby zbierała opinie parlamentów narodowych, próbowała znaleźć wspólny mianownik dla tych argumentów, które przedstawiają państwa członkowskie, czyli agregowała te odpowiedzi, a później odpowiadała na takie zagregowane odpowiedzi. Zagregowane, czyli połączone ze sobą. Może to nie jest…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Myślę, że słowem, które bardziej powinno tu być użyte, to po prostu słowo „połączone”…

(Senator Alicja Zając: A może „zebrane”?)

…czy „zebrane” odpowiedzi.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Tak.

Senator Alicja Zając:

No, ja tak to mniej więcej zrozumiałam.

(Głos z sali: „Połączone” mi się podoba.)

Zastępca Przewodniczącego Jarosław Obremski:

Jest też pytanie, z jakiego słowa to tłumaczymy. Bo czy to jest to samo?

(Głos z sali: Aggregate.)

Aggregate, tak?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Aha.

Senator Czudowska.

(Głos z sali: Może jeszcze lepiej byłoby użyć słowa „zebrane”, jak tutaj koleżanka…)

Senator Dorota Czudowska:

Tak.

Co do tego, że coś powinniśmy powiedzieć w tej sprawie, może napisać… Chyba tak, ale jaki właściwie będzie to miało skutek? Ja wątpię, że nasz głos będzie usłyszany, bo przeczytałam sobie wstęp do przemówienia przewodniczącego Jean-Claude’a Junckera, z orędzia o stanie Unii w 2017 r. Wstęp jest w ogóle bardzo obiecujący. Przeczytajmy sobie to wspólnie: „Chcę, aby Unia bardziej koncentrowała się na ważnych kwestiach, opierając się w tym celu na działaniach już podjętych przez obecną Komisję”. Czyli to jest to, co tam mówimy: mniej, ale efektywniej. „Nie powinniśmy się wtrącać w codzienne życie Europejczyków, regulując każdy jego aspekt. Powinniśmy być wielcy w wielkich sprawach”. Pięknie. „Nie powinniśmy zarzucać obywateli strumieniem nowych inicjatyw lub starać się wciąż rozszerzać nasze kompetencje”. Jeszcze piękniej. Ale teraz ostatnie zdanie: „Powinniśmy oddać kompetencje państwom członkowskim w sprawach, w których jest to zasadne”. A kto będzie decydował, które sprawy są zasadne, a które nie?

Zastępca Przewodniczącego Jarosław Obremski:

Okej, to jest pytanie, co jest koniem, co jest wozem, ale to…

(Wesołość na sali)

Czy jeszcze ktoś?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Senator Piotr Wach.

Senator Piotr Wach:

Chciałbym powiedzieć jeszcze dwa zdania. Ja bym powiedział tak, że to jest w ogóle bardzo trudna sprawa. Jeżeli nam się wydaje, że to można tak łatwo rozwiązać… Jednak chodzi o to, żeby konkurencja między państwami była sprawiedliwa i uwzględniała różne warunki. I legislacja z tym związana jest na pewno niezbędna. A o tym, jaki jest niezbędny zakres, właśnie dyskutujemy. I o tym też, jak właściwie pogodzić tendencje federalistyczne, które mają swoje plusy, i takie rozśrodkowanie. I jak pogodzić to, że Parlament Europejski jest jednak wybranym parlamentem, również pośród naszych, i ma wyraźne kompetencje, a my mu w te kompetencje wchodzimy, bo chcemy obalać między innymi akty, które on zaaprobował. To jest dopuszczalne, ale granica jest cienka i to jest w ogóle bardzo trudny problem. Zapewne dotąd Unia robiła tego za wiele i szła za daleko, przynajmniej w stosunku do tego, co państwa na obecnym stanie rozwoju chcą znieść. I to powinno być właściwie zrozumiane, dlatego że my chcemy i być w Unii, i być efektywniejsi w sumie, i mieć sprawiedliwe warunki konkurencji. Ale jak to osiągnąć? To wcale nie jest takie proste.

Zastępca Przewodniczącego Jarosław Obremski:

Tylko, Panie Senatorze, to jest troszeczkę tak… Często decyzje Sejmu mogą być wywrócone w Senacie, mogą być wywrócone przez Trybunał Konstytucyjny i jeszcze jak gdyby przez Brukselę. Mam jednak wrażenie, że struktura decyzyjna w Brukseli ma bardzo dużo wad, takich ustrojowych, dotyczących jednego poziomu decyzyjnego itd. W tym, że np. decyzja Parlamentu Europejskiego dotycząca jakiejś dyrektywy europejskiej zostaje zanegowana na poziomie narodowym, nie ma nic złego, tylko według mnie nieklarowność systemu powoduje później nadinterpretację na poziomie Komisji Europejskiej, która rodzi pewne frustracje. Tak że jest to, że tak powiem, proces nie tylko nieobiektywny, ale i niesprawiedliwy. To dałoby się zmienić, tylko że to w dużym stopniu oznacza zmianę traktatu, a to, jak uważam, przez najbliższe 3 lata nie wchodzi w grę, chyba że sytuacja zacznie być tak rewolucyjna, że te zmiany będą konieczne.

Czy jeszcze ktoś? Jeżeli nie, to rozumiem, że na następnym posiedzeniu spróbowalibyśmy to przyjąć.

Czy ktoś oprócz mnie chciał, że tak powiem, rozmawiać o tym, co w tej uchwale naszej komisji powinno się znaleźć?

(Senator Rafał Ślusarz: Ja się dołączam.)

Dobrze. To w porządku.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Jeszcze nie kończę, chciałbym przekazać tylko komunikaty, które mi przewodniczący nakazał odczytać. Mianowicie jutro o 9.00 rozpatrujemy ustawę o zmianach ustawy o umowach międzynarodowych. Mamy posiedzenie w następny wtorek o 15.00, tematem będzie legislacja europejska – i tutaj by można było przyjąć ewentualnie to stanowisko – po czym w środę bladym świtem, o 8.30 mamy posiedzenie z udziałem ministra Szymańskiego dotyczące brexitu. No, to będzie jeszcze ciekawsze, niż gdyby było dzisiaj. Z kolei 4 stycznia o godzinie 12.00 będzie rozpatrywana ustawa budżetowa.

(Senator Alicja Zając: 4 stycznia?)

Tak.

(Senator Alicja Zając: To będzie z ministrem Szymańskim?)

Nie, z Szymańskim to dziewiętnastego.

Posiedzenie uważam za zakończone.

(Koniec posiedzenia o godzinie 16 minut 13)