Zapis stenograficzny

– wspólne posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (255.)

oraz Komisji Infrastruktury (131.)

w dniu 25 lipca 2023 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (druk senacki nr 1052, druki sejmowe nr 3278 i 3349).

(Początek posiedzenia o godzinie 18 minut 04)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Komisji Infrastruktury Jan Hamerski)

Przewodniczący Jan Hamerski:

Szanowni Państwo!

W imieniu przewodniczącego Frankiewicza i własnym witam państwa senatorów, a w imieniu obu połączonych komisji witam serdecznie naszych gości. Dzisiaj są nimi sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej pani Małgorzata Paprocka – witamy serdecznie – wraz ze współpracownikami. Mamy nadzieję, że dotrze też pan minister Weber. A jeżeli nie, to Ministerstwo Infrastruktury reprezentują dzisiaj pan dyrektor Jarosław…

(Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Małgorzata Paprocka: Jeszcze z 5 minut, bo komisja kultury…)

Ale my tu sobie…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Pani minister przedstawi projekt, a dojdzie pan…

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Tak że… Nie, akceptacja była, więc myślę, że…

(Senator Zygmunt Frankiewicz: Legislator…)

Tak, legislator… Tak jest, dojdzie.

…Pan dyrektor Jarosław Waszkiewicz. Następnie mamy przedstawiciela Związku Powiatów Polskich, pana Przemysława Matysiaka, którego witamy serdecznie. I to wszystko, jeśli chodzi o naszych gości. Tych, których nie wymieniłem, a stanowią, że tak powiem, ekipę na posiedzenie połączonych komisji, witam również serdecznie.

Punkt 1. porządku obrad: rozpatrzenie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (druk senacki nr 1052, druki sejmowe nr 3278 i 3349)

Szanowni Państwo, przedmiotem dzisiejszego posiedzenia komisji jest zaopiniowanie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych – druk senacki nr 1052.

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Witamy serdecznie pana ministra Webera.

Szanowni Państwo…

(Rozmowy na sali)

Czy na sali są podmioty zajmujące się zawodowo lobbingiem? Nie ma takowych.

Czy do porządku obrad państwo senatorowie mają jakieś uwagi?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Nie ma uwag.

W związku z tym, ponieważ, tak jak wspomniałem, wszyscyśmy otrzymali materiały i opinie, prosiłbym, aby pani minister lub któryś z pani współpracowników zechciał przedstawić przedmiotową ustawę.

Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Małgorzata Paprocka:

Szanowni Panowie Przewodniczący! Panie i Panowie Senatorowie! Wysokie Komisje! Szanowni Państwo!

Mam zaszczyt przedstawić Wysokim Komisjom uchwaloną przez Sejm w dniu 13 lipca bieżącego roku, z inicjatywy prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, pana Andrzeja Dudy, ustawę o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych.

Na wstępie chciałabym podkreślić, że projekt ten został przygotowany w Kancelarii Prezydenta z jednej strony z inicjatywy środowisk samorządowych, przede wszystkim z terenu Małopolski, a z drugiej strony w ścisłej współpracy z Ministerstwem Infrastruktury. Projekt został, powiedziałabym, w takim dość żwawym tempie przeprocedowany w Sejmie. Tak naprawdę nie było zgłaszanych istotnych uwag w toku prac, nawet podczas drugiego czytania nie doszło do złożenia żadnych poprawek i projekt został uchwalony właściwie jednomyślnie, bo zagłosowało 444 posłów – można zatem uznać, że został uchwalony ponad podziałami politycznymi.

Uchwalona ustawa ma na celu ułatwienie nabywania przez gminy własności nieruchomości zajętych pod drogi ogólnodostępne stanowiące uzupełnienie sieci dróg służących potrzebom wspólnot lokalnych. A więc beneficjentami tej ustawy będą z jednej strony bez wątpienia samorządy, ale z drugiej strony, co jest niezwykle istotne, również obywatele, i to obywatele setek gmin, którym ta ustawa pozwoli uregulować stan prawny w tym zakresie, że uzyskają dostęp nieruchomości do drogi publicznej, co, jak Wysokie Komisje doskonale wiedzą, jest szczególnie istotne czy to przy uzyskaniu pozwoleń na budowę domu, czy jeśli chodzi o możliwość podziału działki budowlanej, czy o uzyskanie warunków zabudowy. Czyli mówimy tak naprawdę o bardzo żywotnych interesach obywateli.

Z tych informacji, które posiada Kancelaria Prezydenta, wynika, że w samym województwie małopolskim na rozpatrzenie spraw związanych z tą problematyką, którą dzisiaj Wysokie Komisje rozpatrują, oczekuje dziś ponad 17 tysięcy wniosków, a więc wbrew temu… No, w toku prac w Sejmie pojawiał się taki wydźwięk, że jest to inicjatywa dotycząca jakiejś pobocznej… A naprawdę mówimy o żywotnych interesach wielu rodzin. I bez wątpienia tę kwestię trzeba w jednoznaczny sposób rozstrzygnąć, tak aby z jednej strony samorządy mogły wykonywać swoje zadania, a z drugiej strony aby obywatele mieli możliwość korzystania w pełni ze swojej własności.

Ustawa pozwoli na nabywanie przez gminy własności nieruchomości pozostających w ich władaniu w dniu wejścia w życie od co najmniej 20 lat i zajętych pod drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, które są drogami ogólnodostępnymi o utwardzonej powierzchni, po których odbywa się ruch pojazdów i pieszych, są przeznaczone do korzystania przez nieokreśloną liczbę użytkowników, stanowią uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, są funkcjonalnie zbliżone do dróg publicznych i połączone z drogami publicznymi. Tych warunków tutaj jest sporo, bo mówimy tutaj o… Jest to problematyka związana z wywłaszczeniami i jest to problematyka związana z nakładami ponoszonymi przez gminy, więc ta definicja i to skonkretyzowanie w takiej wersji, jak została przyjęta w inicjatywie pana prezydenta, wydają się najbardziej odpowiadające problemom.

Tak jak mówiłam wcześniej, te drogi w bardzo wielu miejscach istnieją, mówiąc w taki kolokwialny sposób…

(Głos z sali: Od zawsze.)

…właściwie od zawsze, tak, od niepamiętnych czasów. Najczęściej nie jest to związane z żadnymi wątpliwościami, z żadnymi sporami – po prostu jest kwestia korzystania z nich, a jednocześnie po stronie mieszkańców gmin jest pewne oczekiwanie formułowane w stronę samorządu, aby dana droga była w jak najlepszym stanie, tak aby można było z niej wygodnie korzystać.

Szczególnego podkreślenia, Szanowni Państwo Senatorowie, wymaga to, że ustawa ma charakter jednostkowy i charakter szczególnego unormowania prawnego. Ustawa jasno wskazuje, że decyzje – bo władztwo będzie tutaj po stronie gminy… Tak naprawdę ta własność powinna zostać nabyta przez gminy, oczywiście za odszkodowaniem, zgodnie ze standardem konstytucyjnym, na wniosek złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2035 r. A więc jest lekko ponad 10 lat, aby włodarze gmin mogli we właściwy sposób tę problematykę rozpoznać i podjąć stosowne działania.

Regulacja stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi odbywać się będzie oczywiście na podstawie decyzji o nabyciu nieruchomości. W pierwszej instancji organem właściwym będzie starosta, w drugiej – wojewoda.

Ustawa przewiduje oczywiście wnioskowy tryb wydania decyzji. Zagwarantowane są naturalnie wszelkie procedury sądowe i, tak jak wspominałam wcześniej, kwestie związane z odszkodowaniami.

Szanowni Państwo Senatorowie, myślę, że do tych najważniejszych kwestii się odniosłam. Oczywiście pozostaję do państwa dyspozycji, jeśli będą jakieś pytania. I uprzejmie proszę o rekomendowanie Wysokiemu Senatorowi przyjęcia tej ustawy bez poprawek. Dziękuję uprzejmie.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo, Pani Minister.

Czy mogę poprosić pana mecenasa, aby zechciał się odnieść?

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Maciej Telec:

Dziękuję bardzo.

Szanowni Państwo!

Ja chciałbym zwrócić państwa uwagę na 2, a właściwie na 3 kwestie związane z tą ustawą.

Pierwsza dotyczy art. 3 ust. 1 tej ustawy. Ten przepis stanowi, że nieruchomości gruntowe pozostające w dniu wejścia w życie ustawy od co najmniej 20 lat we władaniu gminy, użytkowane jako drogi ogólnodostępne, niezaliczone do kategorii dróg publicznych, mogą zostać nabyte na własność gminy. I tutaj pojawiają się 2 wątpliwości. Po pierwsze, w art. 3 ustawy o drogach publicznych mówi się o drogach ogólnodostępnych w kontekście wyłącznie dróg publicznych, z kolei w art. 3 w ust. 1 mówi się o drogach ogólnodostępnych niezaliczonych do kategorii dróg publicznych. A więc tu jest wątpliwość interpretacyjna, jak ten przepis będzie wykładany w związku z art. 3 ustawy o drogach publicznych.

I druga kwestia to jest kwestia tego, co ustawodawca rozumie pod pojęciem samej ogólnodostępności drogi, ponieważ zgodnie z art. 4 pkt 24 ustawy dostępność drogi, czyli również ogólnodostępność, oznacza cechę charakteryzującą gęstość połączeń danej drogi z innymi drogami przez skrzyżowania lub węzły oraz zakres dostępu do tej drogi przez zjazdy. Z kolei z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że ustawodawca, posługując się określeniem „ogólnodostępność”, miał na myśli nie tyle cechę techniczną drogi, czyli jej powiązanie z innymi…

(Brak nagrania)

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Maciej Telec:

Przepraszam. …Ile dostęp drogi dla nieograniczonego kręgu użytkowników. Jeżeli chodziłoby o tę drugą cechę, to raczej powinno się posługiwać określeniem: nieruchomość gruntowa użytkowana jako droga, z której może korzystać każdy. Bo, jak mówiłem, droga ogólnodostępna jest to droga dostępna dla innych dróg, a nie dla użytkowników.

Druga uwaga to tak naprawdę uwaga o charakterze doprecyzowującym. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo, Panie Mecenasie.

Oddaję głos państwu senatorom.

Proszę uprzejmie, pan senator Dunin.

Senator Artur Dunin:

Tak, bardzo serdecznie dziękuję.

Panowie Przewodniczący! Wysoka Komisjo! Pani Minister!

Ustawa na pewno jest potrzebna, sam wiele lat pracowałem w regulacjach stanów prawnych nieruchomości i wiem, jakie problemy, jakie kłopoty i jakie… z czym przychodzili ludzie do urzędu. Ale chciałbym zapytać, czy państwo… Sama pani minister powiedziała, że czeka ileś już złożonych wniosków. Czy państwo macie policzone, jakie mogą być z tym związane koszty dla samorządów? Bo to jest bardzo istotne. I słusznie, że będzie to robione – bo powinno być – za odszkodowaniem. Czy w odszkodowaniu będzie wzięte pod uwagę również użytkowanie przez ten okres… to, jak ta droga prowadzi, czy tylko za wycinek pod drogę, tylko pod to? I jak będzie przygotowana faktyczna, rzeczywista możliwość wyceny nieruchomości pod pasem drogowym?

Mam również wątpliwości zgłaszane przez samorządy w odniesieniu do art. 3, o którym wspominał pan mecenas, dotyczące tego, co to jest nieruchomość utwardzona. Są drogi gruntowe, które też są drogami od wielu, wielu lat, funkcjonują jako przejazdy, przejścia, a z uwagi na to, że nie miały uregulowanych stanów prawnych, samorządy nie inwestowały w takie drogi. Czy nie warto zastanowić się właśnie w kontekście art. 3 pkt 2, żeby można było stosować tę ustawę również do dróg gruntowych?

Ja oczywiście te poprawki pana mecenasa przejmę, z tym że bardzo bym prosił, zwłaszcza odnośnie tej pierwszej uwagi pana mecenasa, o ustosunkowanie się, bo wtedy wyjdzie, jak powinno być skonstruowane… Bo tak, podzielam – również po rozmowach z wieloma osobami, i prawnikami, i samorządowcami… Oni też zwracali uwagę na zapis tego właśnie art. 3 ust. 1.

Bardzo serdecznie dziękuję, również panu prezydentowi, za tę ustawę. Faktycznie dotyczy ona w dużej mierze terenów górskich, ale środkowej Polski, Łodzi również będzie to dotyczyło. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.

Proszę bardzo, czy państwo senatorowie chcą jeszcze zabrać głos w tej sprawie?

(Głos z sali: Być może zapytać… Na Gubałówkę będzie już można wjechać czy nie?)

(Senator Zygmunt Frankiewicz: Wejść, wejść.)

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Panie Senatorze…

(Senator Zygmunt Frankiewicz: Bo wjechać można…)

…nie wiedziałem, że to jest pańskie zmartwienie. No ale można wejść, można wjechać…

(Wypowiedzi w tle nagrania)

No może i nie…

(Brak nagrania)

Przewodniczący Jan Hamerski:

Proszę bardzo, czy ktoś z państwa senatorów ma jeszcze jakieś uwagi do tego – za wyjątkiem pana…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

…pana senatora Dunina, który przejął poprawki autorstwa Biura Legislacyjnego, pana mecenasa? Nie.

Czy pani minister zechcę się odnieść do tych uwag?

Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Małgorzata Paprocka:

Szanowni Panowie Przewodniczący! Panie i Panowie Senatorowie! Wysokie Komisje!

Ja mam jednak ogromną prośbę – zaraz to oczywiście uzasadnię od strony prawnej i w kontekście decyzji merytorycznej. Tak jak podkreślałam na wstępie, te regulacje były przygotowywane w pełnej kooperacji z Ministerstwem Infrastruktury. Dlaczego w ocenie Kancelarii Prezydenta ta uwaga dotyczącą art. 3 ust. 1,wskazana przez pana mecenasa, w ocenie kancelarii tak jakby nie jest zasadna? Ogólnodostępność jest tylko jedną z cech drogi publicznej i nie ona przesądza o statusie. Te uwagi, o których mówił pan mecenas, odnoszą się oczywiście do dzisiejszego uregulowania zawartego w ustawie o drogach publicznych i nie można, w szczególności patrząc dzisiaj na systematykę statusu drogi publicznej, wywodzić tak jakby samego charakteru ogólnodostępności, bo w ten sposób ogólnodostępny charakter mogą mieć chociażby drogi wewnętrzne. A więc nie ma takiego bezpośredniego przełożenia. I na pewno „ogólnodostępność” i „dostępność” w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie są pojęciami tożsamymi. W projektowaniu omawianej przez Wysokie Komisje ustawy świadomie i celowo użyte zostało pojęcie drogi ogólnodostępnej i wszystkich pozostałych cech składających się na definicję, o której mówiłam we wstępnym wystąpieniu, właśnie po to, aby reżimem proponowanym omawianą ustawą objąć te drogi, które są najbardziej funkcjonalnie zbliżone do dróg publicznych, jednak z uwagi na brak tytułu prawnego po stronie gminy nie można ich dzisiaj zaliczyć do dróg publicznych. Będzie to zatem w rozumieniu tej ustawy cecha autonomiczna definicji ustawowej, niezbiegająca się i taka, które nie może być porównywana z tymi kryteriami, które są przyjęte w ustawie o drogach publicznych. Konsekwencją zmiany proponowanej przez pana mecenasa będzie tak naprawdę, w ocenie Kancelarii Prezydenta, zaprzeczenie celowi ustawy i będzie to bardzo istotna zmiana merytoryczna o trudnych do przesądzenia dzisiaj skutkach, ale na pewno w dużej części będzie uniemożliwiała wykonanie tej ustawy.

Co do drugiej proponowanej poprawki, o charakterze legislacyjnym, to zapis taki, jak został zaproponowany w art. 9, jest tak naprawdę wzorowany na całym szeregu zapisów specustaw i Kancelaria Prezydenta nie ma żadnej wiedzy, aby one budziły w jakikolwiek sposób wątpliwości interpretacyjne. A więc w ocenie Kancelarii Prezydenta też ta uwaga nie jest zasadna. Nie ma potrzeby wprowadzania zmian w tym zakresie. Mam wrażenie, że w uzgodnieniach roboczych analogiczne stanowisko i co do pierwszej, i co do drugiej proponowanej poprawki… Przepraszam, ja nie będę tu wchodzić w zakres wypowiedzi pana ministra, ale powiem, że stanowisko nasze jest co do tej kwestii wspólne.

Panie Przewodniczący, czy mam się odnieść od razu do pytań pana senatora Dunina, czy jeszcze…

(Przewodniczący Jan Hamerski: Proszę, skoro jest pani przy głosie, to…)

Pan senator pytał o kwestię bardzo istotną, czyli kwestię kosztów. Tak jak państwo senatorowie wiedzą, mamy tu horyzont czasowy kilkunastu lat. Ustawa ma charakter fakultatywny, więc nie ma tu bezpośredniego nałożenia żadnego obowiązku na gminy. To po stronie przede wszystkim władz samorządowych będzie decyzja. A zatem trudno jest oszacować, jak w perspektywie tych 12 lat będą się w pełni kształtowały koszty po stronie samorządów.

Teraz to, co jest bardzo istotne, czyli kwestia odszkodowań. Podstawowa kwestia to oczywiście operat. W pozostałym zakresie znajdą zastosowanie przepisy powszechnie dzisiaj obowiązujące, przede wszystkim ustawa o gospodarce nieruchomościami, czyli – pozwolą państwo na takie ujęcie – taka, powiedziałabym, dość klasyczna droga odszkodowawcza. A z drugiej strony oczywiście kwestie… Ustawa nie zawiera szczególnych uregulowań, bo są ustawy dotyczące finansów samorządowych, jak również przepisy dotyczące dotacji, no a to jest ustalane corocznie w ustawie budżetowej, więc tam będzie zapewnione finansowanie tych zadań. To jest pierwsza kwestia…

Przepraszam, pan senator pytał jeszcze o kwestię drogi utwardzonej. Ta kwestia, nie ukrywam, była dyskutowana już na etapie prac sejmowych, mam nawet wrażenie, że była chyba jednym z głównych elementów. Pojawiały się kwestie związane z tym, czy to jest regulacja potrzebna. W ocenie Kancelarii Prezydenta ten utwardzony charakter jednak pokazuje, że jakieś nakłady i jakieś działania ze strony samorządu… Oczywiście tu jest pewnego rodzaju trudność polegająca na tym, że z jednej strony samorządy powiedzą, że ponosiły koszty – ale na dzisiaj jest pytanie o podstawę prawną; a z drugiej strony część samorządów powie: takich zabiegów nie dokonywaliśmy, bo nie było możliwości. Tymczasem to, co jest istotne, takie utwardzenie… Tutaj przede wszystkim… Przepraszam, ja nie jestem specjalistą z zakresu drogownictwa, ale to oczywiście odnosi się głównie do jakiegoś utwardzenia np. gruzem. I wtedy ta nawierzchnia umożliwia wykorzystanie szlaku samochodowego, przede wszystkim do ruchu samochodowego – i tak to było rozumiane. Ostatecznie nikt w tym zakresie nie przyjmował poprawek. Myśmy się odnosili się wtedy do orzecznictwa sądów administracyjnych i wydaje się, że w tym zakresie to nie budzi szczególnych wątpliwości. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo.

Czy pan minister zechce się odnieść?

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury Rafał Weber:

Panie Przewodniczący! Pani Minister! Wysokie Komisje!

Myślę, że pani minister bardzo precyzyjnie odpowiedziała na pytania państwa senatorów, jak też bardzo precyzyjnie uargumentowała zasadność przepisów tejże ustawy.

Ja zgodnie z procedurą chcę przedstawić stanowisko rządu wobec tego projektu ustawy. Jest ono oczywiście pozytywne. Zostało już tu wspomniane, że współpracowaliśmy z Kancelarią Prezydenta Andrzeja Dudy w zakresie stworzenia tych przepisów, tak że w sposób jednoznaczny je popieramy. Uważamy, że mają one 3 zwycięzców: pierwszym wygranym będą ludzie, którzy dzięki tym przepisom będą mogli uzyskać dostęp do dróg o dużo lepszej jakości; drugim zwycięzcą będzie gmina, która będzie mogła przejąć te właśnie drogi ogólnodostępne, będzie mogła nimi zarządzać, będzie mogła je utrzymywać, będzie mogła w nie inwestować, oczywiście jeżeli zechce – bo charakter fakultatywności cały czas będzie w tej ustawie obowiązywał; no i, po trzecie, obecni właściciele gruntów, którzy w ramach całego procesu wyceny uzyskają na podstawie operatu płatność za to, że część ich terenu zostanie formalnie przejęta pod drogę publiczną. Tak że myślę, że tutaj nie ma nikogo, kto w tym procesie zostanie pokrzywdzony. Zresztą skoro ta inicjatywa jest inicjatywą oddolną – a faktycznie mogę potwierdzić, że wpływały do nas, do Ministerstwa Infrastruktury, takie postulaty ze strony samorządów południowych, z południa Polski – to jest warta tego, żeby ją w takim kształcie przyjąć. Rząd popiera to prezydenckie przedłożenie. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo, Panie Ministrze.

No, i ja muszę – jeżeli państwo pozwolicie – odnieść się pokrótce, ponieważ pani minister była uprzejma wywołać Małopolskę do odpowiedzi. Zarówno ja, jak i senator Durlak, jak sądzę, też jesteśmy bardzo, bardzo, bardzo zainteresowani tym, aby ta ustawa weszła w życie, dlatego że ten opisany problem chyba faktycznie najbardziej nabrzmiały jest w południowej Polsce, czyli w Małopolsce i na Podkarpaciu, i to z tym problemem borykają się i ludzie, i samorządy.

Dziękuję bardzo.

Jeszcze pan senator Pęcherz prosił o głos.

Senator Janusz Pęcherz:

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący! Pani Minister! Panie Ministrze!

Nie ulega wątpliwości, że ta ustawa jest potrzebna. To, że samorządy mają fakultatywność, też jest ważne, dlatego że jeśli samorząd nie będzie danej drogi chciał, to jej nie weźmie. Oczywiście nie jest to takie proste dla wójta, burmistrza, bo społeczność zaraz mu powie: dostałeś, to teraz nam tutaj to szybko załatw, zrób ścieżkę, żeby dzieci mogły bezpiecznie iść do szkoły itd. Ale też sprawą wójtów czy burmistrzów jest właśnie to, że oni powinni dbać o mieszkańców swoich gmin. Tak że tutaj tak do tego trzeba podejść.

Ja jednak na coś innego chcę zwrócić uwagę – ale to tak w kontekście różnych ostatnio omawianych ustaw i definicji. Otóż my, tworząc prawo, robimy sobie tak naprawdę kuku, dlatego że tak formułujemy definicje pewne, że później mamy to, o czym teraz pan mecenas mówi i czym się zajmujemy. Ogólnodostępność… No, mieliśmy teraz kwestie definicji i w innych ustawach środowiskowych. Myślę, że powinniśmy – ale to jest taka moja uwaga ogólna – zawsze na etapie tworzenia prawa skupiać się na tym, że definicja nie jest tylko definicją w kontekście… Czyli ktoś podał definicję w danej sprawie, ale ta definicja później będzie mogła trwać przez lata i do tej definicji w prawie, dopóki jej nie zmienimy, będziemy musieli się odnosić.

Generalnie zgadzam się z panią minister, że jeżelibyśmy chcieli załatwić to, co chce pan prezydent, odnosząc się do tej definicji, o której powiedział pan mecenas, to nic nie zrobimy z tej ustawy. Bo żeby droga ogólnodostępna, której nie dotyczyły teraz, powiedzmy, uregulowania prawne, dochodziła do dróg i wtedy będzie dostępna… Będzie bardzo dużo takich sytuacji, gdzie ta droga nie dojdzie do drogi, żeby stała się ogólnodostępna. Ogólnodostępna jest wtedy, jeżeli dzieciak idzie nią do szkoły. Dla mnie to jest… Jest tak dużo przypadków tam, na Podkarpaciu, w Małopolsce, takich, że dzieciak idzie po drodze, bo nie ma… bo problem nie jest uregulowany w sensie tego, do kogo ta droga należy, a zatem nie ma też żadnych inwestycji na tych drogach. Jeżeli więc chcemy rzeczywiście coś z tym zrobić, to powinniśmy w tym momencie to rozwiązanie, które zaproponował pan prezydent, przyjąć. Dziękuję.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Durlak. Proszę.

Senator Wiktor Durlak:

Panie Przewodniczący, po tym, co tu wcześniej usłyszałem, składam wniosek o przyjęcie ustawy bez poprawek.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo.

Jeszcze ktoś?

Pan senator Dunin.

Senator Artur Dunin:

Tak, ja jeszcze… Ja dalej mam pewne wątpliwości. Nie wyjaśniła pani minister do końca sprawy, nie rozwiała wątpliwości i moich, i Biura Legislacyjnego. Te zapisy powinny być jasne i czytelne, mogą podlegać… Bo to może się skończyć w sądzie, gdzie każdy z prawników będzie mówił co innego. No, to jest życie, to jest życie.

Mam jeszcze 1 pytanie… nie, 2 pytania. Po pierwsze, czy ta ustawa nie powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia nowego roku? Bo warto by było dać samorządom więcej czasu na przygotowanie się finansowo. To jest po pierwsze.

A po drugie, takie techniczne pytanie. Od wielu lat jest droga, linie regulacyjne gmina wyznacza oczywiście szerzej – tak? Czy na drugi dzień, nagle, nie zaczną spływać nie tylko w odniesieniu do samej drogi, ale również w odniesieniu do całości pasów regulacyjnych ulicy, a nawet dróg tam, gdzie już jest to gminne… Bo roszczenia… i dalej jest zabierany… No, nie „zabierany”, ale jest zakaz zabudowy, ogrodzenia muszą być w liniach regulacyjnych ulic. A więc czy za chwilę w związku z tą ustawą nie zaczną wpływać wnioski do samorządu o wykup, zgodnie z liniami regulacyjnymi ulic? Dziękuję.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo.

Czy… Myślę, że te wątpliwości, które tu zgłosił pan senator… Jeżeli państwo zechcecie się do nich w jakiś sposób odnieść, to proszę uprzejmie.

Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Małgorzata Paprocka:

Wysokie Komisje, ja nie ukrywam, że co do tej drugiej części to poproszę zdecydowanie państwa fachowców z Ministerstwa Infrastruktury. Chociaż wydaje się, że to w ogóle nie są te stany faktyczne… Prawda?

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Bo tak na ile…

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Ale proszę mi wybaczyć, ja naprawdę…

(Senator Artur Dunin: …Lepiej tak mniej więcej niż mieć jakieś wątpliwości…)

Tutaj zdecydowanie poproszę… Chociaż, jak mówię, patrząc na te kryteria, które są właśnie dzisiaj niespełniane, kryteria drogi publicznej… Wydaje się, że dokładnie takich stanów faktycznych nie będzie – ale naprawdę nie będę tutaj swoich opinii na ten temat wygłaszać.

Co do vacatio legis… Panie Senatorze, zaproponowane jest w projekcie klasyczne 14-dniowe vacatio legis, również z tych względów, o których mówiłam wcześniej, czyli mamy bardzo długi okres na podjęcie działań i jest fakultatywność. Jest też kwestia pewnego przygotowania się do tego, zarówno ze strony samorządów, jak również ze strony mieszkańców, bo co do tego także są stosowne regulacje. A więc wydaje się, że nie ma tu konieczności wydłużania vacatio legis. Powiem nawet więcej: wejście tej ustawy w życie w takim terminie może się wydawać bardziej korzystne z perspektywy samorządów, bo jest kwestia planowania budżetu i kwestia… No, wtedy będzie już w systemie podstawa prawna do konstruowania wniosków dotacyjnych, a więc w ocenie kancelarii taki zapis, jaki jest…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo, Pani Minister.

Przedstawiciel Związku Powiatów Polskich. Proszę bardzo.

Ekspert w Dziale Monitoringu Prawnego i Ekspertyz w Biurze Związku Powiatów Polskich Przemysław Matysiak:

Panie Przewodniczący! Wysokie Komisje!

Przemysław Matysiak, Związek Powiatów Polskich.

Panie Ministrze, ja pozwolę sobie zwrócić uwagę na to, że zarówno na etapie, gdy ustawa znajdowała się w komisjach sejmowych, jak i teraz, gdy jest w Senacie, pozwoliliśmy sobie przedstawić nasze stanowisko na piśmie. Na dzisiejsze posiedzenie przygotowaliśmy również nie tyle uwagi, ile nawet propozycje poprawek, precyzyjne – w razie czego, Panie Ministrze, służę.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

W porządku, ale proszę się zapoznać.

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Ale w czym rzecz? Jak najbardziej popieramy propozycję senatora Dunina co do tego, aby rozważyć zmianę vacatio legis, aby ustawa weszła w życie 1 stycznia 2024. Dlaczego? Pani minister z Kancelarii Prezydenta powiedziała, że środki będą w latach późniejszych sukcesywnie zabezpieczane. No ale teraz ich nie ma. Czyli potencjalnie jeżeli ustawa…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

(Głos z sali: Ale nie ma obowiązku…)

No, w porządku, tak, oczywiście, że nie ma obowiązku, tylko że jeżeli wójt złoży wniosek do starosty, to starosta już wtedy ma obowiązek działać i prowadzić postępowanie. Tak więc to jest fakultatywne dla wójtów, ale już starosta po złożeniu wniosku jest związany prowadzeniem tego postępowania. To raz.

Nasze wątpliwości… Oczywiście my, broń Boże, nie krytykujemy tego projektu. O co nam chodzi? Aby… Przecież to starostowie w praktyce będą prowadzili te postępowania. Nasze wątpliwości dotyczą tego, aby mieć jasną sprawę, jak tego typu postępowania co do zasady prowadzić. Tutaj wcześniej wybrzmiało pytanie: co z nieruchomością utwardzoną i jak rozumieć grunt, który ma zostać przejęty? Mówię o tym, ponieważ występowały rozbieżności co do tego, czym jest nieruchomość niezabudowana utwardzona. I to może pozostawać w kolizji z prawem budowlanym.

Inna kwestia dotyczy art. 4 ust. 2. Ustawa stanowi, że decyzję o nabyciu nieruchomości wydaje właściwy miejscowo starosta wykonujący zadania zlecone itd. na wniosek wójta. No a co w sytuacji, gdy z ustawy będzie chciało skorzystać miasto na prawach powiatu, gdzie prezydent miasta jest wójtem, ale też wykonuje zadania jako starosta? Ugruntowane orzecznictwo: gmina, powiat nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, odwoławczym, nadzwyczajnym w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie i jednocześnie w roli strony tego postępowania. Tak więc już na etapie prac komisji sejmowych zwracaliśmy uwagę, w jaki sposób miasta na prawach powiatu, które są też gminami, mogą skorzystać z dobrodziejstwa tej ustawy.

Zwracaliśmy uwagę na jeszcze inną kwestię. To jest ustawa w praktyce pożądana, bo uregulowanie stanu dróg jest zawsze pożądane. Ale mamy też tutaj systemowy wyłom. Art. 4 ust. 3 jest tym wyłomem, ponieważ ten zapis w praktyce powinien mówić, że to nie wójt składa sam sobie wniosek, tylko wójt za zgodą rady gminy. Z ustawy o samorządzie gminnym co do zasady wynika, że wyłączną właściwością rady gminy jest podejmowanie uchwał w sprawach dotyczących zasad nabywania nieruchomości, a do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Czyli może dochodzić do potencjalnych sytuacji, że wójt sobie, a rada sobie. To znaczy generalnie rada jest tu wyłączona z jakiegokolwiek procedowania i z procesu decyzyjnego. I to jest kolejna nasza wątpliwość.

(Rozmowy na sali)

Doprecyzowania na pewno wymaga kwestia związana z wnioskiem 2/3 właścicieli, ponieważ przepis w aktualnym brzmieniu nie precyzuje, w jakim terminie wójt ma poinformować ich o tym, czy wniosek złoży, czy nie, oraz o przyczynach, tj. dlaczego zachował się tak, a nie inaczej. Również ustawa w obecnym brzmieniu nie przewiduje formy… Dlatego też proponujemy, żeby to była albo forma pisemna, albo obwieszczenie zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej.

Co do innych jeszcze istotnych spraw, to bardzo, bardzo mocno nam się tutaj… Dlatego zwracam na to uwagę. Mamy problemy z rozumieniem tej procedury, którą zakłada ustawa, a to starostowie będą tę ustawę wykonywać. Art. 7 ust. 1 na chwilę obecną zobowiązuje starostę do doręczenia decyzji, i to, dodajmy, w terminie 14 dni. Ale jak można zobowiązać… Doręczenia w postępowaniu administracyjnym reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Doręczenie równa się temu, że nasza strona postępowania faktycznie odbierze daną korespondencję i opatrzy odpowiednim podpisem albo… A jest chociażby fikcja podwójnego awizo. Tymczasem przepis w aktualnym brzmieniu zobowiązuje: starosta w terminie 14 dni doręcza. No, dla nas jest to problematyczne: jak można zobowiązać organ administracji publicznej do skutecznego doręczenia aktu prawnego, który kształtuje prawa i obowiązki pomiędzy stronami?

Problem jest jeszcze innego typu, bo co do kwestii związanych z odszkodowaniem. Zwracaliśmy na to uwagę zarówno na etapie prac komisji sejmowych, jak też zwracamy teraz. Art. 9 ust. 2 aktualnie nie wskazuje… Wskazuje tylko tyle, że starosta ustala odszkodowanie. Nie jest wskazane, w jakim trybie – czy z urzędu, czy na wniosek. Jest tylko mowa o tym, że… Jeśli państwo pozwolicie, posilę się przepisem proponowanym w aktualnym brzmieniu: „Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o nabyciu nieruchomości stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia – itd. – wysokość odszkodowania ustala starosta w drodze decyzji”. Jak on to robi? Z urzędu? Na wniosek? To też nie wynika wprost. Bo w czym jest rzecz? Przecież ustawa zobowiązuje starostę do skorzystania z dobrodziejstwa operatu szacunkowego, czyli z pracy rzeczoznawcy majątkowego.

To, o czym ja teraz mówię, naprawdę nie jest krytyką ustawy, tylko jest prośbą o to, żeby nam to rozjaśnić i ułatwić sprawę, bo starostowie być może jeszcze w tym roku kalendarzowym, czyli budżetowym, będą rozpoznawać pierwsze wnioski i będą zlecać pierwsze operaty szacunkowe. I już ze swojej strony dziękuję bardzo.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo.

Czy państwo senatorowie mają jeszcze jakieś uwagi?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Żadnych do tych wystąpień? W takim razie przystępujemy do głosowania…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Szanowni Państwo…

(Senator Artur Dunin: Ale ja chciałbym wysłuchać głosu pana mecenasa i pani minister co do tych uwag samorządu terytorialnego. No…)

Czy państwo chcecie się do tego odnieść?

Proszę uprzejmie.

Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Małgorzata Paprocka:

Szanowny Panowie Przewodniczący! Wysokie Komisje! Szanowni Państwo!

Mam wrażenie, że wszystko sobie zanotowałam… A więc pozwolę sobie po kolei odnieść się do uwag przedstawionych przez przedstawiciela związku powiatów.

Pierwsza kwestia: pojęcie nieruchomości niezabudowanej. W stanowisku pisemnym pojawia się informacja, jakoby była to definicja nowa, nieznana porządkowi prawnemu. A należy tu wskazać szereg ustaw, chociażby ustawę o gospodarce nieruchomościami, ustawę o Krajowym Zasobie Nieruchomości czy o zasadach nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. W ocenie Kancelarii Prezydenta jest to, tak jak mówię, pojęcie doskonale znane systemowi prawnemu, a co za tym idzie, ze względu na ustawy, w których występuje, również obrośnięte bardzo bogatym orzecznictwem. W ocenie kancelarii nie ma tutaj kolizji z prawem budowlanym. Jest tutaj również taka kwestia, że jest to pojęcie używane nie w kontekście takim jak w specustawach, czyli nie ma związku z jakimś inicjowaniem procesu inwestycyjnego. I na tym tle to po prostu będzie interpretowane zgodnie z celem, funkcją tej ustawy, która dzisiaj przez Wysokie Komisje jest rozpatrywana, na zasadach ogólnych wykładni prawa. A więc w ocenie kancelarii nie ma tutaj żadnych wątpliwości w tym zakresie. Tak jak mówię, na pewno nie można mówić, że jest to pojęcie nieznane systemowi.

Art. 4 ust. 2 i kwestia legitymacji. Po pierwsze, chciałabym tutaj stwierdzić, że – wbrew przedstawionemu twierdzeniu – nie jest to kwestia bardzo jednolicie rozumiana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jest dokładnie odwrotnie, tzn. stanowiska są bardzo różne. Poza tym kwestia ta, dla odmiany, była przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 2009 r. Jest to również, o czym zapewne Wysokie Komisje doskonale wiedzą, kwestia znana praktycznie z wszystkich specustaw, więc nie została tu zastosowana żadna nowa formuła. I nie ma tu w ocenie Kancelarii Prezydenta wątpliwości co do legitymacji procesowej burmistrza, oczywiście w tej sytuacji, kiedy mówimy o miastach na prawach powiatu. Będzie możliwość stosownej reprezentacji. W ocenie kancelarii, tak jak mówię, nie ma tutaj potrzeby zmian, bo takie regulacje są stosowane. Na etapie projektowania tej ustawy, a następnie w toku prac w Sejmie nie była to kwestia podnoszona – poza związkiem powiatów – i nikt proponowanej poprawki nie przejmował.

Art. 4 ust. 3, czyli kwestia… Przepraszam, już patrzę…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Zgoda. To jest również rozwiązanie wzorowane na przepisach specustawy. Jest to po prostu stosowny wyjątek. Nie ma w ocenie… Nie ma takiego wyłączenia, aby wójt nie mógł o taką stosowną uchwałę do rady wystąpić. No po prostu jest przyjęta taka konstrukcja, jaka jest w specustawach. Oczywiście to jest do decyzji, ale na pewno nie jest to kwestia jakiegoś zupełnego novum legislacyjnego.

Art. 4 ust. 4, czyli kwestia…

(Głos z sali: Kwestia dodatkowego obwieszczenia…)

(Wypowiedzi w tle nagrania)

…obwieszczenia. Tak jak wspominałam w pierwszym wystąpieniu, mamy odesłanie do ustaw systemowych, w przeciwieństwie do k.p.a., tak że tutaj ta kwestia jest też w pełni uregulowana.

Art. 7 ust. 1, czyli kwestia doręczeń. Po pierwsze, ten termin 14-dniowy będzie terminem instrukcyjnym. To jest pierwsza kwestia. Druga: również w tym przypadku jest odesłanie do k.p.a., czyli mamy art. 39 i określenie sposobów doręczeń – czyli z jednej strony oczywiście jest dzisiaj doręczenie elektroniczne, wysyłka, ale i doręczenie przez pracownika. W naszej ocenie, jako kancelarii, nie ma tutaj wątpliwości co do możliwości wykonania tego przepisu.

I art. 9 ust. 2. Tak, absolutnie tak jak pan przedstawiciel związku mówił, to założenie jest takie, że to postępowanie oczywiście będzie się toczyć z urzędu. I również tu w ocenie kancelarii nie jest potrzebne dodatkowe doprecyzowanie. Dziękuję uprzejmie.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję, Pani Minister.

Czy pan mecenas chce w tej materii jeszcze głos zabrać?

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Maciej Telec:

Mogę tylko ze dwa słowa dodać odnośnie do tej kwestii ogólnodostępności. Oczywiście nie jest moim ani biura zadaniem zmiana merytoryczna ustawy, tyle tylko, że ta… Rozumienie pojęcia dostępności, które zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych – a to jest ustawa o charakterze systemowym dla tej dziedziny prawa – może mieć potem wpływ na wykładnię tych przepisów, bo mogą one trafić do sądów, a wówczas pojęcie ogólnodostępności będzie rozumiane przez pryzmat ustawy o drogach publicznych, czyli będzie to raczej droga, która jest dostępna technicznie dla innych dróg, a nie droga dostępna dla każdego użytkownika, a wydaje mi się, że o to chodziło autorom ustawy, bo taki wniosek wynika z uzasadnienia projektu ustawy. To tylko. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo, Panie Mecenasie.

Senator Janusz Pęcherz.

Senator Janusz Pęcherz:

Panie Przewodniczący, dziękuję.

Nie wiem, czy nie należałoby tutaj może zgodzić się na coś takiego – tym bardziej że mamy i prezydenta, i rząd – że przygotujecie państwo wytyczne, jak to robi się na szkoleniach dla pracowników. Bo ja rozumiem wypowiedź przedstawiciela związku powiatów polskich, że gdy urzędnik siedzący w urzędzie bierze takie przepisy, to się ciężko zastanawia, jak to zinterpretować, tak jak pan tu mówi. Jeżeliby były chociażby takie wytyczne co do zapisów i uwag, które tu się pojawiły… Może na początek to by wystarczyło. A jak to będzie problem, to przecież ustawy się zmienia. I to może będzie wyjście z tego patu, że tu mówimy o poprawkach, a tu: bez poprawek…

(Wypowiedzi w tle nagrania)

O, czy nie można by było takiego rozwiązania przyjąć?

Przewodniczący Jan Hamerski:

Ja myślę, Panie Senatorze, że uwaga była słuszna. Pan minister pewnie…

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury Rafał Weber:

Myślę, że jeżeli będą potrzebne wyjaśnienia interpretacyjne, to oczywiście to zrobimy.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo, Panie Ministrze.

Szanowni Państwo, przystępujemy do głosowania.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Panie Senatorze…

(Głos z sali: Głosujemy.)

Może…

Senator Artur Dunin:

Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

Z uwagi na to, że… Ja może wycofam swoją poprawkę, którą przejąłem od Biura Legislacyjnego. Ale jeżeli pan przewodniczący i pani minister pozwolą, to ja jeszcze zapoznam się z poprawkami proponowanymi przez Związek Powiatów Polskich i ewentualnie w „drugim czytaniu” pozwoliłbym sobie przedstawić poprawki. Ale podkreślam: tak, jestem za tą ustawą, za tym, żeby ona weszła w życie, bo jest ona po prostu potrzebna wszystkim stronom – obywatelom, samorządom. Naprawdę bardzo serdecznie dziękuję. I wycofuję swój wniosek o przyjęcie poprawki autorstwa Biura Legislacyjnego.

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Przewodniczący Jan Hamerski:

Dziękuję bardzo.

Przystępujemy do głosowania.

Najdalej idący jest wniosek senatora, który zgłosił wniosek o przyjęcie ustawy bez poprawek.

Kto jest za przyjęciem tej ustawy bez poprawek? (10)

Kto jest przeciw? (0)

Kto się wstrzymał? (0)

Dziękuję bardzo.

Szanowni Państwo, mam propozycję, aby senator Pęcherz był sprawozdawcą, jeżeli można…

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Tak, dziękuję bardzo panu senatorowi Pęcherzowi.

Dziękuję bardzo, Pani Minister. Dziękuję panu mecenasowi, państwu…

(Sekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury Rafał Weber: Dziękuję bardzo.)

…senatorom. Wszystkiego dobrego. I do zobaczenia na sesji plenarnej Senatu.

(Koniec posiedzenia o godzinie 18 minut 48)