Zapis stenograficzny

– wspólne posiedzenie Komisji Gospodarki Narodowej i Innowacyjności (175.)

oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (223.)

w dniu 24 września 2019 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie ustawy – Prawo zamówień publicznych (druk senacki nr 1308, druki sejmowe nr 3624, 3759 i 3759-A).

2. Rozpatrzenie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych (druk senacki nr 1309, druki sejmowe nr 3625, 3760 i 3760-A).

(Początek posiedzenia o godzinie 18 minut 31)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej Piotr Zientarski)

Przewodniczący Piotr Zientarski:

Dzień dobry państwu.

Otwieramy – przewodniczący Komisji Gospodarki Narodowej i Innowacyjności oraz ja jako przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej – wspólne posiedzenie komisji.

Przedmiotem naszego posiedzenia jest rozpatrzenie ustawy – Prawo zamówień publicznych, druk senacki nr 1308, oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych, druk senacki nr 1309.

Serdecznie witam przybyłych gości na czele z panem ministrem Niedużakiem.

Punkt 1. i 2. porządku obrad: rozpatrzenie ustawy – Prawo zamówień publicznych (druk senacki nr 1308, druki sejmowe nr 3624, 3759 i 3759-A); rozpatrzenie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych (druk senacki nr 1309, druki sejmowe nr 3625, 3760 i 3760-A)

Bardzo proszę, Panie Ministrze, o przedstawienie, w miarę możliwości syntetycznie, istoty tego przedłożenia. Bardzo proszę.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii Marek Niedużak:

Szanowni Panowie Przewodniczący! Szanowna Komisjo! Szanowni Goście!

Ustawa jest bardzo duża, więc wyjdę naprzeciw pańskiej prośbie, zdając sobie sprawę, że za państwem senatorami jest już tak naprawdę cały dzień pracy. Postaram się mówić krótko, siłą rzeczy pomijając wiele elementów.

Zacznę od tego, że należy pamiętać o tym, że ustawa jest efektem pracy… Myślę, że można nawet powiedzieć, że jest efektem kilkuletniej pracy, która zaczęła się od wspólnego wypracowania pewnej koncepcji nowego prawa zamówień publicznych. Następnie były konsultacje w sprawie tejże koncepcji – powstał dokument o charakterze zielonej księgi – i dopiero na podstawie tychże konsultacji został opracowany projekt, który również został poddany bardzo szerokim konsultacjom i uzgodnieniom. W trakcie tych prac było ponad 100 spotkań, zwłaszcza ze stroną społeczną. Oczywiście projekt przechodził również całą rządową procedurę procesu legislacyjnego. Chciałbym zaakcentować, że mamy tutaj pozytywną opinię RDS, mamy również pozytywną opinię ze strony Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Dlaczego zdecydowaliśmy się przedstawić nowe prawo zamówień publicznych? Poprzednia ustawa miała już paręnaście lat, była wielokrotnie nowelizowana, i to troszkę na zasadzie takich łat. To był akt, który już nawet czysto legislacyjnie szwankował, często trudno było po nim nawigować. Zdarzało się, że były już dodawane kolejne artykuły z literami, często nawet z podwójnymi literami.

Wymagała tego również… Potrzeba nowej ustawy wynikała również z sytuacji na rynku zamówień publicznych, przede wszystkim z problemów związanych z niską konkurencyjnością postępowań. Po prostu za mało… Powiem prostszym językiem: za mało przedsiębiorców startuje w przetargach. W blisko połowie z nich mamy do czynienia z tylko 1 startującym do przetargu, a średnia arytmetyczna to jest niewiele ponad 2, to jest 2 z jakąś niewielką liczbą po przecinku.

Nowa ustawa ma tę kwestię za niskiej konkurencyjności poprawić, m.in. poprzez lepsze wyważenie interesów obu stron. No, wymienię może tylko kilka najważniejszych rozwiązań w niej zawartych. A więc jest to np. 1 sąd, wyspecjalizowany sąd dla całej Polski, który będzie zajmował się sprawami zamówień publicznych. Obecnie sprawy te trafiają do sądów okręgowych w całym kraju, brak jest specjalistów orzekających na tym poziomie.

Mówimy tutaj o waloryzacji, tzn. są tutaj przepisy, które… Oczywiście to jest prospektywne, nie mówię o obecnie obowiązujących umowach. Prospektywnie uregulowano zasady waloryzacji kontraktu w wypadku istotnych zmian cen, np. materiałów czy pracy, czy robocizny.

Umieściliśmy tu również katalog klauzul abuzywnych, czyli katalog takich klauzul, które jako niesprawiedliwe, jako krzywdzące dla jednej ze stron, będą niedozwolone w obrocie.

Są również takie specyficzne rozwiązania wychodzące naprzeciw potrzebom polskiego sektora MŚP, czyli np. obowiązkowa płatność w częściach czy zaliczkami w przypadku dłuższych umów.

Jest tu również rozwiązanie – z nim też wiążemy duże nadzieje – ułatwiające czy wspomagające zawieranie ugód w sporach pomiędzy zamawiającym a wykonawcami. Są tutaj przepisy, które umożliwiają, jeśli tak można powiedzieć, rozwiązywanie tych sporów w sposób polubowny przed sądem arbitrażowym funkcjonującym przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej.

Przewidujemy również procedurę uproszczoną dla postępowań pod progiem unijnym, bo zależało nam na tym, aby była tu taka prosta, a jednak przejrzysta i znajdująca oparcie ustawowe procedura zamówieniowa, która z jednej strony ułatwi zamawiającym przeprowadzanie tych postępowań, a z drugiej strony da startującym w przetargach wykonawcom jasne, klarowne zasady, w ramach których oni będą funkcjonować.

Jeszcze jedna rzecz. Zaliczki i częściowe płatności… Przed chwilką coś miałem w głowie, ale mi uciekło. W każdym razie zawarliśmy tutaj cały szereg rozwiązań, którymi staramy się odpowiedzieć na realne potrzeby rynku. Mają one otworzyć zamówienia dla MŚP, mają ułatwić rozwiązywanie sporów, mają wprowadzić waloryzację.

Wprowadzamy też nową rolę… No właśnie, zmieniamy, modyfikujemy rolę Urzędu Zamówień Publicznych, w tym również prezesa. UZP ma być bardziej, można powiedzieć, twórcą dobrych praktyk, jak również źródłem wzorców umownych czy pewnych wzorcowych klauzul. Robimy to po to, by troszkę, można powiedzieć, uporządkować rynek i pewne praktyki – także poprzez takie miękkie narzędzia, nie tylko te twarde, prawne.

Jest też cały szereg przepisów, które porządkują i ujednolicają zasady kontroli. Tego dotyczył jeden z sygnałów w toku konsultacji. Bardzo mocno podkreślano, że zbyt częste i, powiedzmy, powtarzające się kontrole w tym samym przedmiocie są zmorą dla prowadzących zamówienia. Tak że jest tu cały szereg rozwiązań wychodzących naprzeciw tym potrzebom.

Tak jak powiedziałem, projekt był bardzo szeroko konsultowany i uzgadniany, zyskał pozytywną opinię RDS, zyskał też pozytywną opinię samorządów. Samorządy są bardzo licznie reprezentowane wśród zamawiających, chyba ponad połowa albo mniej więcej połowa zamówień to są właśnie zamówienia samorządowe, dlatego też na tej opinii nam bardzo zależało.

No i w związku z tym ja tutaj, przed połączonymi komisjami, zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie, pozytywne zaopiniowanie tej ustawy. Dziękuję.

Przewodniczący Piotr Zientarski:

Dziękuję bardzo panu ministrowi.

Bardzo proszę pana Zabielskiego o przedstawienie, także syntetyczne, stanowiska Biura Legislacyjnego.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Jakub Zabielski:

Dziękuję bardzo.

Panowie Przewodniczący! Wysokie Komisje! Panie Ministrze! Szanowni Państwo!

Będę mówił syntetycznie, dlatego że swoją opinię wyraziłem na piśmie. Członkowie komisji i goście mają dostęp do opinii Biura Legislacyjnego. W opinii Biura Legislacyjnego znalazło się 70 uwag dotyczących ustawy – Prawo zamówień publicznych, i 10 uwag dotyczących przepisów wprowadzających tę ustawę.

Szanowni Państwo, proszę traktować opinię Biura Legislacyjnego jako tak naprawdę wstępną opinię prawną. Niestety ze względu na harmonogram prac nad tą ustawą, ze względu na obszerność aktu, jakim jest nowe prawo zamówień publicznych, ze względu na czas przekazania ustawy Senatowi przez Sejm nie mieliśmy możliwości dokonania wnikliwej analizy całego aktu normatywnego. To, co znalazło się w opinii Biura Legislacyjnego, jest wstępną analizą prawną.

I co nam wychodzi z tej wstępnej analizy prawnej? Drodzy Państwo, nie zauważyliśmy w trakcie prac nad tą ustawą błędów o charakterze kardynalnym, tzn. takich, które uniemożliwiałyby funkcjonowanie temu aktowi, niemniej prawdą jest, że w tak obszernym akcie siłą rzeczy muszą znajdować się pewne uchybienia. Są to uchybienia różnego kalibru, dotyczące techniki legislacyjnej, dotyczące terminologii, dotyczące struktury aktu, dotyczące strony językowej aktu.

Ja wyraziłem swoje uwagi w tych 70, a w zasadzie 80 punktach opinii. W zeszłym tygodniu spotkałem się z przedstawicielami pana ministra – to było tuż po uchwaleniu ustawy przez Sejm – w celu ustalenia… a tak naprawdę zwrócenia uwagi na najważniejsze kwestie dotyczące tej ustawy. Dzisiaj rano ponowiliśmy takie spotkanie, spotkaliśmy się w celu omówienia tego, co znalazło się w tej opinii. Każdy z tych punktów, które znalazły się w mojej opinii, został omówiony przez senackie Biuro Legislacyjne, przez przedstawicieli pana ministra, przez przedstawicieli prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Wydaje się, że uzyskaliśmy pewien konsensus w zakresie tego, co w tej ustawie powinno w przyszłości ulec poprawie.

Musimy wszyscy zdawać sobie sprawę z tego, że dobrze się stało, że ustawa ma bardzo długą vacatio legis, bo z jednej strony pozwoli to na dość dokładne przeanalizowanie tego, co ostatecznie w ustawie się znalazło, a z drugiej strony pozwoli nam również dokonać niezbędnych korekt w systemie prawnym. Proszę pamiętać, że równolegle z ustawą – Prawo zamówień publicznych i przepisami wprowadzającymi Sejm proceduje czy procedował nad innymi ustawami, w których znalazły się przepisy, które pozostają w związku z zamówieniami publicznymi, z ustawą – Prawo zamówień publicznych. Niestety w przyszłym roku czeka nas kolejna ustawa, która będzie korelowała system prawny z ustawą – Prawo zamówień publicznych. Wtedy, mam nadzieję, pojawi się okazja, żeby wziąć pod uwagę to, co ja w swojej opinii przygotowałem, i poprawić te najważniejsze kwestie, które wymagają w mojej ocenie korekty, tak żeby ta ustawa była dobrym aktem prawnym. Pamiętajmy o tym, że to jest podstawowy akt prawny w dziedzinie stosunków społecznych, jakimi są zamówienia publiczne, i że on powinien prezentować standard dobrej, najlepszej legislacji. Mam nadzieję, że w pracach nad innymi ustawami i nad korelacją całego systemu prawnego z tą ustawą w tych częściach, w których tego nie udało się zrobić teraz, również te uwagi, które ja poczyniłem w opinii, zostaną wzięte pod uwagę, zostaną uwzględnione.

Jeżeli taka jest wola Wysokich Komisji, jestem oczywiście gotów omówić każdą z tych uwag, które zamieściłem w swojej opinii. Mam jednak świadomość, że zajmie to trochę czasu. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Piotr Zientarski:

Dziękuję bardzo.

Ja bym chciał zapytać… Chciałbym uzyskać, że tak powiem, potwierdzenie tego, co powiedział pan legislator, od pana ministra Marka Niedużaka i od pana prezesa Huberta Nowaka. Czy istotnie takie uzgodnienia miały miejsce? Czy w przyszłości potrzebna będzie taka praca celem dokonania nowelizacji?

Bardzo proszę, Panie Ministrze.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii Marek Niedużak:

Ja chciałbym powiedzieć, co następuje. Oczywiście prawdą jest, że myśmy się spotykali… No, nie ja osobiście, ale członkowie zespołu spotykali się z Biurem Legislacyjnym Senatu, tak że w tym sensie absolutnie to potwierdzam.

Chciałbym zwrócić uwagę, że faktem też jest to, że równolegle do tego procesu legislacyjnego po prostu uchwalane, przyjmowane były inne ustawy – to rzecz zupełnie normalna – które odwoływały się do obowiązującego obecnie stanu prawnego, czyli referowały do tej obecnie obowiązującej czy, nazwijmy to, starej ustawy. No, ona nie jest stara, ale powiedzmy w cudzysłowie: do tej starej ustawy PZP. I oczywiście nie zostało to… Ponieważ to się działo już w trakcie procesu, rzeczywiście tych ustaw nie ma w przepisach wprowadzających. Te przepisy wprowadzające były pisane… No, one były pisane dłużej, ale powiedzmy: jeszcze kilka miesięcy temu. Tak więc ja oczywiście potwierdzam, że w związku z tym potrzebne będzie to, co tutaj bardzo ładnie zostało określone jako korelacja, tzn. dostosowanie tych przepisów wprowadzających. No, w międzyczasie świat, że tak powiem, nie uległ zamrożeniu – proces legislacyjny dotyczący innych ustaw trwał.

I zgadzam się też z tym, że przy tej okazji być może będzie możliwość, by niektóre z tych korekt wprowadzić, aczkolwiek muszę powiedzieć, że z tego, co ja tutaj słyszałem od swoich współpracowników, wynika, że nie co do wszystkich 80 uwag osiągnęliśmy pełne porozumienie. No ale co do kierunku, co do zasady oczywiście jak najbardziej się zgadzamy.

Przewodniczący Piotr Zientarski:

Dziękuję bardzo.

Czy pan prezes Hubert Nowak chciałby powiedzieć kilka słów w tej sprawie?

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych Hubert Nowak:

Szanowni Przewodniczący! Szanowne Komisje! Szanowni Państwo!

Bardzo serdecznie dziękuję za możliwość zabrania głosu. Bardzo dziękuję za uwagi, które zostały przekazane. Myślę, że to jest kolejny etap wzmacniania… Tak naprawdę chcemy sprawić, żeby ten dokument był jak najlepszy, żeby był takim wręcz wzorcowym dokumentem. No, tak mnie się wydaje. Ja jednak bardzo cieszę się z tego, że liczba tych uwag nie jest zastraszająca na tym etapie. Od naszych pracowników wiem, że z dosyć dużym uznaniem z państwa strony spotkał się ten akt prawny w kształcie, w jakim on został tutaj przekazany, więc za to bardzo serdecznie dziękuję.

Oczywiście potwierdzam to, co powiedział pan minister. No, będziemy musieli… Aż 5 kwartałów trwa vacatio legis, więc będzie trzeba dokonać pewnego przeglądu i zapewne trzeba też będzie to skorelować. Myślę, że to jest dobra okazja do tego. Jeżeliby się okazało, że rzeczywiście to, o czym tutaj dzisiaj rozmawiamy… Gdyby się okazało, że zaistnieje taka potrzeba, no to my jako urząd absolutnie bylibyśmy na to otwarci, bo my chcemy mieć po prostu jak najlepszy akt prawny w dniu 1 stycznia 2021 r.

Przewodniczący Piotr Zientarski:

Dziękuję bardzo panu prezesowi.

Czy ktoś z państwa, zaproszonych gości, chciałby jeszcze zabrać głos w tej sprawie? Nie widzę chętnych.

Dziękuję.

Pan przewodniczący Kopeć chciałby złożyć wniosek. Bardzo proszę.

Senator Tadeusz Kopeć:

Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

Chciałbym złożyć wniosek o przyjęcie tej ustawy bez poprawek.

Przewodniczący Piotr Zientarski:

Czy ktoś z państwa chciałby zabrać głos?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Tak, 2 ustaw.

(Senator Tadeusz Kopeć: Oczywiście, ale osobno.)

Oczywiście.

(Senator Tadeusz Kopeć: Najpierw co do ustawy – Prawo zamówień publicznych…)

Dziękuję bardzo.

Ale rozumiem, że to jest łączny wniosek pana przewodniczącego.

(Senator Tadeusz Kopeć: Łączny, dotyczący również przepisów wprowadzających.)

Bardzo dziękuję.

Czy ktoś z państwa senatorów chciałby jeszcze zabrać głos? Nie.

W związku z tym przystępujemy do głosowania. W pierwszej kolejności będziemy głosować nad ustawą – Prawo zamówień publicznych.

Kto jest za przyjęciem wniosku pana przewodniczącego Kopcia o przyjęcie ustawy bez poprawek? (8)

Kto jest przeciw? (0)

Kto się wstrzymał? (1)

Dziękuję bardzo, ustawa została przyjęta.

Proponuję, ażeby sprawozdawcą był pan przewodniczący Kopeć. Pan senator wyraża zgodę.

Przystępujemy do kolejnego, już ostatniego głosowania, tym razem nad przepisami wprowadzającymi ustawę – Prawo zamówień publicznych.

Kto jest za przyjęciem wniosku o przyjęcie ustawy bez poprawek? (8)

Kto jest przeciw? (0)

Kto się wstrzymał? (1)

Również tym razem proponuję na sprawozdawcę pana senatora, pana przewodniczącego Kopcia.

Proszę państwa, wobec wyczerpania porządku obrad zamykam wspólne posiedzenie komisji.

Dziękuję serdecznie państwu za przybycie i za bardzo konkretną, że tak powiem, współpracę.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii Marek Niedużak: Ja jeszcze na koniec chciałbym bardzo podziękować Biuru Legislacyjnemu, bo jak zawsze nasza współpraca jest na bardzo wysokim poziomie. Bardzo dziękujemy za to.)

Dziękuję.

(Koniec posiedzenia o godzinie 18 minut 49)