Zapis stenograficzny

– wspólne posiedzenie Komisji Gospodarki Narodowej i Innowacyjności (173.),

oraz Komisji Budżetu i Finansów Publicznych (179.)

w dniu 4 września 2019 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie ustawy o uchyleniu ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk senacki nr 1300, druki sejmowe nr 3718 i 3802).

(Początek posiedzenia o godzinie 17 minut 06)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Komisji Budżetu i Finansów Publicznych Grzegorz Bierecki)

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Witam państwa serdecznie na sto siedemdziesiątym dziewiątym posiedzeniu Komisji Budżetu i Finansów Publicznych, posiedzeniu wspólnym z Komisją Gospodarki Narodowej i Innowacyjności. Z upoważnienia pana przewodniczącego pozwalam sobie rozpocząć nasze posiedzenie i je prowadzić.

Witam serdecznie pana ministra ze współpracownikami, witam państwa, panów senatorów.

I to tyle, jak rozumiem. Nie ma z nami żadnych innych gości. Wobec tego już nie pytam, czy są z nami osoby zajmujące się działalnością lobbingową. Przypominam o transmisji internetowej.

Punkt 1. porządku obrad: rozpatrzenie ustawy o uchyleniu ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk senacki nr 1300, druki sejmowe nr 3718 i 3802)

Panie Ministrze, prosimy o przedstawienie ustawy.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Tadeusz Kościński:

Dziękuję bardzo.

Szanowny Panie Przewodniczący! Panie i Panowie Senatorowie! Wysoka Komisjo!

Rządowa ustawa o uchyleniu ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk senacki nr 1300, druki sejmowe nr 3718 i 3802, przewiduje uchylenie ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o specjalnym podatku węglowodorowym, zmieniając jednocześnie termin opodatkowania podatkiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia niektórych kopalin, Dz.U. z 2018 r., poz. 228 z późn. zm. Objęte tym będzie wydobycie gazu ziemnego i ropy naftowej.

Należy przypomnieć, iż ustawa o specjalnym podatku węglowodorowym powstała w okresie, kiedy prognozowane było występowanie na terytorium Polski dużych zasobów gazu niekonwencjonalnego. Jej celem było zwiększenie możliwości partycypowania Skarbu Państwa w dochodach uzyskiwanych przez przedsiębiorców z wydobycia i sprzedaży gazu uzyskiwanego z łupków. Jednak późniejsze analizy, w tym dokonana przez Państwowy Instytut Geologiczny, nie były już tak optymistyczne i założenia, jakie przyświecały wprowadzeniu specjalnego podatku węglowodorowego, straciły na aktualności. Nie sprawdziły się także założenia odnoszące się do zyskowności działalności wydobywczej gazu łupkowego.

Obecnie specjalny podatek węglowodorowy, który zgodnie z przepisem art. 35 ustawy ma być płacony od przychodów uzyskanych od dnia 1 stycznia przyszłego roku, oddziałuje potencjalnie na niewielką liczbę podmiotów, głównie z udziałem Skarbu Państwa, zajmujących się wydobywaniem węglowodorów z konwencjonalnych złóż gazu ziemnego zlokalizowanych na terytorium Polski oraz za granicą. Ze względu na specyfikę działalności tych podmiotów utrzymanie przepisów ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym wymagałoby od nich przeprowadzenie daleko idących zmian organizacyjnych, włącznie z ich podziałem, i wiązałoby się z wysokimi kosztami.

Minister finansów zdecydował o wyjściu naprzeciw postulatom zgłoszonym w toku konsultacji dotyczących tego podatku przez branżę wydobywczą. Zdaniem rządu zasadne jest zatem jak najszybsze uchylenie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2013 r. o specjalnym podatku węglowodorowym z jednoczesnym objęciem ewentualnych dochodów uzyskiwanych przez przedsiębiorstwa wydobywające gaz ze złóż niekonwencjonalnych podatkiem od wydobycia niektórych kopalin na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia niektórych kopalin.

Niezależnie od uchylenia ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym omawiana ustawa zawiera wiele zmian, których celem jest wprowadzenie uproszczeń dla podatników podatku CIT, w szczególności nieprowadzących działalności gospodarczej oraz uzyskujących dochody zwolnione z opodatkowania podatkiem dochodowym.

Pierwsza z tych zmian, odnosząca się do art. 27 ust. 2 ustawy o CIT, dotyczy obowiązku składania sprawozdań finansowych przez podatników CIT niebędących przedsiębiorcami. Jej celem jest ułatwienie, uproszczenie wypełniania przez te podmioty obowiązków informacyjnych poprzez możliwość skorzystania przez nie z darmowej aplikacji przygotowanej przez Ministerstwo Finansów dla podatników PIT.

Druga z proponowanych zmian, w art. 27a ustawy o CIT, dotyczy przywrócenia możliwości składania rocznego zeznania CIT-8 w formie papierowej przez tych podatników podatku CIT, których całość dochodów podlega zwolnieniu z opodatkowania podatkiem dochodowym, chodzi np. o fundacje, stowarzyszenia, koła gospodyń wiejskich itp. Zmiana ta ma na celu zmniejszenie kosztów działalności takich podmiotów, gdyż wymóg posiadania kwalifikowanego podpisu elektronicznego służącego potwierdzeniu danych składanych drogą elektroniczną generuje dodatkowe koszty, związane z jego zakupem i certyfikowaniem. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo, Panie Ministrze.

Bardzo proszę Biuro Legislacyjne o przedstawienie opinii.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Dziękuję, Panie Przewodniczący.

Nazywam się Michał Gil, reprezentuję Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu i mam przyjemność przedstawić opinię przygotowaną przez głównego legislatora Szymona Giderewicza.

Panie Przewodniczący! Wysokie Komisje! Szanowni Państwo!

Mamy 3 uwagi do ustawy. Pierwsza dotyczy zakresu przedmiotowego ustawy i tytułu ustawy. Zgodnie z zasadą jednorodności ustawy przywołaną w §3 zasad techniki prawodawczej, w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres, jednocześnie ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu. Należy to odpowiednio zastosować również do sytuacji uchylania ustaw i przepisów.

W przypadku omawianej ustawy należy zauważyć, że ustawa w swoim tytule, odnosząc się do ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym, do uchylenia tej ustawy, wyznacza zakres ustawy właśnie poprzez uchylenie ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym, a poza tym zakresem znajdują się przepisy zmieniające podatek dochodowy od osób prawnych. Zostają tam zmienione, tak jak pan minister zechciał powiedzieć, pewne obowiązki sprawozdawcze. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej należałoby wyodrębnić te 2 materie i wprowadzić je do porządku prawnego w 2 oddzielnych ustawach. Ten postulat wynika z tego, że adresat ustawy, kiedy czyta tytuł ustawy, nie może spodziewać się tego, że ustawa reguluje również kwestie związane z podatkiem dochodowym od osób prawnych. To jest uwaga nr 1.

Uwaga nr 2 dotyczy art. 8 i art. 9 ustawy. Zgodnie z powyższymi przepisami zmienione przepisy dotyczące składania sprawozdań finansowych oraz zeznania CIT-8 stosuje się od dnia wejścia w życie tych przepisów. Rozstrzygniecie, od jakiego dnia stosować nowe, zmienione przepisy, to rozstrzygnięcie przepisu o wejściu w życie ustawy, a więc art. 10 opiniowanej ustawy, i tylko tam taka norma powinna być zawarta.

Tutaj pan mecenas Szymon Giderewicz upoważnił mnie do uzupełnienia uwagi pisemnej. Otóż być może celem ustawodawcy było określenie w art. 8 i 9 przepisów przejściowych, które nakazują do sprawozdań dotychczasowych, tzn. złożonych przed wejściem w życie ustawy, stosować przepisy dotychczasowe. Jeżeli tak, to należało to uczynić inną techniką, napisać, że do sprawozdań złożonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dzięki temu nie stosujemy przy interpretacji argumentum a contrario, czyli wnioskowania z przeciwności. Argumentum a contrario ma to do siebie, że często jest nieprecyzyjne. Dlatego lepiej przepisy pisać wprost, a nie poprzez wnioskowanie z przeciwieństwa.

W końcu art. 6 i art. 10 opiniowanej ustawy. Otóż wywiedziona z art. 2 konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa mieści w sobie założenie, że adresat ma prawo, adresat przepisu ma prawo do bycia niezaskakiwanym nowymi rozstrzygnięciami. W związku z tym ustawodawca musi zapewnić odpowiednią vacatio legis z jednej strony, a z drugiej nie naruszać zasady ochrony interesów w toku adresatów przepisu. Teraz tak. Ustawa w art. 10 stanowi, że co do zasady wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia. Tutaj może dojść do takiej sytuacji, że jeżeli ustawa zostanie ogłoszona np. 30 września br., to wejdzie w życie dnia następnego, a więc z bardzo krótką vacatio legis. Należy oczywiście pamiętać o tym, że vacatio legis powinna być odpowiednia, tzn. na tyle długa, aby adresat miał czas przygotować się na wejście w życie przepisów. Z drugiej strony część przepisów wchodzi w życie 25 października 2019 r. i istnieje ryzyko, że w przypadku gdyby ustawa została ogłoszona później, czego wykluczyć nie można, miałaby ona działanie z mocą wsteczną. Oczywiście ta regulacja, która ma wejść w życie 25 października, ma być korzystna dla adresatów, ale Trybunał Konstytucyjny przesądził, że jeżeli ustawodawca wprowadza przepis z mocą wsteczną, to musi to czynić wyraźnie, poprzez wyraźne zastrzeżenie, a nie poprzez takie następstwo terminów.

I ostatnie zastrzeżenie związane z wejściem w życie ustawy. Otóż uchylana ustawa przewidywała, że ten szczególny podatek od węglowodorów miał obowiązywać od 1 stycznia 2020 r. Ta ustawa, konkretnie jej art. 6 zakłada, że opodatkowanie tego typu działalności może nastąpić wcześniej, no i to może naruszać zasadę ochrony interesów w toku. Tu pozwolę sobie odczytać bardzo krótki fragment opinii. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca musi kształtować nowe regulacje podatkowe z uwzględnieniem faktu, że podatnik, zakładając stabilność wcześniejszych przepisów, zaplanował pewne posunięcia ekonomiczne, a różne jego interesy mogą znajdować się w toku. Stąd w przypadku, gdy przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy, ustawodawca nie może zmieniać reguł gry przed upływem terminu, który sam przewidział. Jednocześnie Trybunał z uwagi na to, iż zmienność prawa jest elementem, z którym jego adresaci muszą się liczyć, dopuszcza możliwość wystąpienia wyjątkowych sytuacji, pozwalających na zmianę przepisów. Pozostaje tylko pytanie, czy taką wyjątkową sytuację reguluje opiniowana ustawa. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Czy pan minister albo ktoś ze współpracowników zechciałby się do tego ustosunkować?

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Tadeusz Kościński: Panie Przewodniczący, przekażę głos panu dyrektorowi.)

Proszę bardzo.

Zastępca Dyrektora Departamentu Podatków Dochodowych w Ministerstwie Finansów Jan Sarnowski:

Panie Przewodniczący! Panie i Panowie Senatorowie!

Jan Sarnowski, zastępca dyrektora Departamentu Podatków Dochodowych w Ministerstwie Finansów.

Odnosząc się do zgłoszonych uwag, chciałbym poruszyć 4 kwestie. Po pierwsze, jeśli chodzi o kwestię vacatio legis, zmiany, które są teraz procedowane w ramach przedstawionej ustawy, są to nie tylko zmiany na korzyść podatników, ale są to również zmiany sugerowane, realizujące postulaty branży, zgłaszane nam w toku konsultacji publicznych. Zarówno krótki okres vacatio legis, jak i sama nazwa ustawy, dołączenie do regulacji dotyczącej podatku węglowodorowego regulacji dotyczących CIT ma na celu jak najszybsze wprowadzenie zmian korzystnych dla podatników i przez nich postulowanych. Tak że bardzo trudno stwierdzić tutaj naruszenie inne niż czysto techniczne, z punktu widzenia techniki ustawodawczej, bo nie będzie to miało żadnych negatywnych konsekwencji dla płatników, wręcz przeciwnie, służy realizacji wielokrotnie zgłaszanych przez nich postulatów w odniesieniu do tych przepisów.

Chciałbym się odnieść do art. 8, art. 9 i na koniec do art. 10. Rzeczywiście konkretne przepisy intertemporalne można wprowadzać na 2 sposoby. W jednym przepisie… Tutaj akurat mamy troszeczkę inną sytuację, w rozbiciu na 3 przepisy, ale faktem jest, że również zdaniem Ministerstwa Finansów przedstawienie ich w ten sposób służy precyzji przekazu. Mamy nadzieję, że ten efekt został osiągnięty poprzez rozdzielenie różnych sfer funkcjonowania tej regulacji i ujęcie w odrębnych przepisach. Biorąc pod uwagę fakt, że nie będzie to miało żadnych negatywnych konsekwencji dla płatnika, wręcz przeciwnie, patrząc na tę regulację, bardzo precyzyjnie można odczytać, co kiedy w życie wchodzi, chcielibyśmy, żeby pozostało to w takiej formule, w jakiej jest to zawarte w projekcie. Dziękuję.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo za te wyjaśnienia.

Czy ktoś z panów senatorów zechciałby zabrać głos?

Dziękuję bardzo.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

O, jest chętny. Pan senator Stanisławek.

Proszę, Panie Senatorze.

Senator Andrzej Stanisławek:

Przepraszam bardzo, mam pytanie może trochę historyczne, ale ono nawiązuje do tej ustawy. Pamiętamy, jaka była euforia w związku z gazem łupkowym w Polsce, a potem zaczęły się problemy, pytania, dlaczego nie można pozyskać tego gazu, dlaczego firmy się wycofują. Ja pomijam kwestie kosztów wydobycia, ale zwracano uwagę na niejasne sprawy związane z tym, kto jest właścicielem gazu i kto ma płacić za gaz, który już będzie na powierzchni.

Czy ta ustawa na tyle upraszcza wydobycie gazu łupkowego, że firmy nie będą w tej chwili… No, ta opłacalność się zwiększała ze względu na nowe technologie. Czy ta ustawa to upraszcza?

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Bardzo proszę, Panie Dyrektorze.

(Zastępca Dyrektora Departamentu Podatków Dochodowych w Ministerstwie Finansów Jan Sarnowski: Pozwolę sobie przekazać głos przedstawicielowi Ministerstwa Energii. Proszę bardzo.)

Prosimy.

Główny Specjalista w Departamencie Ropy i Gazu w Ministerstwie Energii Piotr Janusz:

Dzień dobry!

Piotr Janusz, Ministerstwo Energii, Departament Ropy i Gazu.

Szanowni Państwo!

Jeżeli chodzi o tę ustawę, to ona ma na celu głównie… Wprowadzenie tej ustawy w roku 2014 miało na celu podzielenie się zyskami przez przedsiębiorstwa ze Skarbem Państwa. Jednak mając na uwadze wyniki prac poszukiwawczych, które mieliśmy możliwość obserwować, czyli to, że de facto do wydobycia tego gazu nie doszło, od 2020 r. firmy musiałyby wprowadzać pewnego rodzaju przekształcenia, żeby spełniać wymagania tej ustawy, i de facto rozliczać się, nie płacąc podatku, ponieważ tego wydobycia by nie było. Ta ustawa w żaden sposób nie blokuje czy nie uniemożliwia prac poszukiwawczych, jeżeli chodzi o złoża niekonwencjonalne, a daje firmom pewnego rodzaju swobodę czy możliwość prowadzenia tych prac bez oglądania się na kwestie organizacyjne, tak jak było to planowane, bo musiałyby to u siebie zorganizować bądź podzielić firmy ze względów podatkowych. Dziękuję.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo dziękuję.

Kolejne pytanie. Pan senator Stanisławek chciałby dopytać.

Proszę bardzo.

Senator Andrzej Stanisławek:

Tak, dopytać. Rozumiem, że to upraszcza. Tak? Czyli firmy w tej chwili będą miały łatwiejszy dostęp do wydobycia gazu łupkowego. Tak?

Główny Specjalista w Departamencie Ropy i Gazu w Ministerstwie Energii Piotr Janusz:

Tak, oczywiście, to upraszcza funkcjonowanie firm, bo ta ustawa jest niejako postulowana przez główną firmę, która zajmuje się u nas wydobyciem węglowodorów, czyli PGNiG. To upraszcza ich funkcjonowanie w szerokim zakresie, jeżeli chodzi o kwestie poszukiwania i wydobycia gazów ze złóż krajowych.

(Senator Andrzej Stanisławek: Dziękuję bardzo.)

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo proszę, Panie Senatorze.

Senator Wojciech Piecha:

Ja mam takie pytanie. Czy w Polsce jest prowadzone przemysłowe pozyskiwanie gazu i ropy z łupków? Kto to prowadzi? Czy jest jakaś firma, która się tym para i wydobywa gaz i ropę?

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Kolejne pytanie. Senator Mróz.

Bardzo proszę, Panie Senatorze.

Senator Krzysztof Mróz:

Właśnie kolega mnie ubiegł z tym pytaniem. Ja też w tym kontekście chciałbym zapytać, czy jest jakaś szansa na ten gaz łupkowy, czy to już umarło, można powiedzieć, śmiercią naturalną. Dziękuję.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

I jeszcze senator Peczkis. Proszę bardzo.

Senator Grzegorz Peczkis:

Ja mam takie pytanie. Mówimy właściwie tylko o sytuacji PGNiG. A ja mam informację od skarżących się, szczęśliwie nie z mojego terenu, potentatów prywatnych, którzy mają własne rozpoznane złoże w Wielkopolsce. Oni od kilku lat starają się o koncesję i na tę koncesję jako prywatni nie mogą liczyć. Mówią wprost, że ich wniosek po prostu nie jest rozpatrywany. W związku z tym pytam, jak to wygląda faktycznie ze strony państwa. Czy to jest tak, że my dbamy tylko o największe polskie, ale jednak zależne od Skarbu Państwa, spółki, czy faktycznie jest szansa na to – nie wiem, czy jest taka potrzeba, ale pytam – czy państwo przewidujecie dopuszczenie prywatnych podmiotów do wydobywania małych złóż gazu?

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo proszę.

Główny Specjalista w Departamencie Ropy i Gazu w Ministerstwie Energii Piotr Janusz:

Dziękuję bardzo.

Jeżeli chodzi o pierwsze pytanie pana senatora, to dotyczące przemysłowego wydobycia gazu ze złóż niekonwencjonalnych, to odpowiadam, że na chwilę obecną w Polsce takiego wydobycia niestety się nie prowadzi.

Jeżeli chodzi o stosowane technologie, to obecnie prowadzone są prace naukowe nad tym, żeby te technologie, które są, dostosować do warunków polskich, tak aby można było je w jakiejś perspektywie czasu zastosować i aby ta eksploatacja mogła być prowadzona.

Jeżeli zaś chodzi o trzecie pytanie pana senatora, dotyczące kwestii koncesyjnych, to muszę powiedzieć, że niestety, Ministerstwo Energii nie jest władne w tym zakresie, bo w przypadku wydobycia węglowodorów cały proces koncesyjny prowadzi minister środowiska, a minister energii jest odpowiedzialny za uzgadnianie tych koncesji już na etapie procedury. Tak więc, niestety, nie jestem w stanie odpowiedzieć panu senatorowi na to pytanie. Dziękuję.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo dziękuję.

Ponieważ nie ma więcej pytań, stawiam wniosek o przyjęcie ustawy bez poprawek.

Kto z panów senatorów jest za przyjęciem tej ustawy? (7)

Kto jest przeciw? (0)

Kto się wstrzymał? (2)

Dziękuję bardzo.

Ustawa uzyskała poparcie komisji.

Czy pan senator Peczkis, który jest bardzo zainteresowany tą ustawą, zechce sprawozdawać?

(Senator Grzegorz Peczkis: Tak.)

Bardzo dziękuję. W takim razie mamy sprawozdawcę.

Zamykam posiedzenie komisji.

(Koniec posiedzenia o godzinie 17 minut 26)