Narzędzia:

Konferencja „Ewolucja funkcji parlamentu – tradycja i współczesność”

23.11.2021
Fot. Marta Marchlewska-Wilczak, Kancelaria Senatu

O roli polskiego Senatu, potrzebie jego istnienia w obecnej rzeczywistości politycznej oraz wzmocnienia jego pozycji względem Sejmu, a także o dwuizbowości w państwach unitarnych debatowano 23 listopada 2021 r. w Senacie, podczas międzynarodowej konferencji naukowej „Ewolucja funkcji parlamentu – tradycja i współczesność”.

Konferencja, zorganizowana przez Kancelarię Senatu wspólnie z Centrum Badań nad Parlamentaryzmem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, zainicjowała obchody jubileuszu 100. rocznicy pierwszego posiedzenia Senatu II Rzeczypospolitej Polskiej, która przypada 28 listopada 2022 r.

„Historia polskiego Senatu liczy, jak chcą jedni badacze 600, a inni – 550 lat. Powinniśmy być z niej dumni!” – mówił marszałek Senatu RP prof. Tomasz Grodzki, otwierając konferencję. Podkreślił, że z dziejów polskiego parlamentaryzmu wynika, iż dwuizbowość przynosi więcej pozytywów niż negatywów. Zwrócił uwagę na coraz rzadsze głosy o likwidacji Senatu. Przywołując słowa Andrzeja Frycza Modrzewskiego, że „Senat jest tym, co pozostałe władze do szlachetnych działań pobudza, od nieuczciwych odwodzi, a namiętności studzi”, marszałek zapewnił, że Izba stara się tak działać i wypełniać swoją misję. Podkreślił, że szczególnie dotyczy to obecnej, X kadencji, w której większość uzyskała opozycja. „Działania na rzecz dobra wspólnego to niekończące się zadanie” – stwierdził marszałek Senatu. Wyraził nadzieję, że w tej sztafecie parlamentarzystów senatorowie X kadencji dobrze się zapiszą.

Jak mówił rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek, pierwsze posiedzenie Senatu II RP 28 listopada 1922 r. to jeden z najważniejszych symboli rozwoju i ciągłości polskiej myśli państwowej, ustrojowej i prawnej. Podkreślił, że ówczesny Senat wniósł niezwykle istotny wkład w odradzanie się suwerennego państwa i jakość stanowionego prawa. Przypomniał ponadto, że to odrodzony Senat w 1998 r. podjął uchwałę o ciągłości prawnej między II a III Rzeczpospolitą. W ocenie rzecznika praw obywatelskich Senat stał się też jedną z najważniejszych instytucji stojących na straży systemu ochrony praw człowieka i obywatela. W tym kontekście rzecznik wskazał na relacje między rzecznikiem praw obywatelskich a izbą. Zaznaczył, że to nie tylko wymiana informacji, ale także konsultacje czy inspiracja do inicjatyw ustawodawczych. „Obecny Senat to modelowy przykład nowoczesnego parlamentaryzmu otwartego, korzystającego z doświadczenia i opinii instytucji eksperckich, czerpiącego siłę z dialogu” – podsumował rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek.

Uczestnicy konferencji obradowali w ramach 3 paneli. W pierwszym z nich pt. „Przeszłość, teraźniejszość i przyszłość Senatu RP” prof. Grzegorz Smyk z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie omówił polityczno-ustrojową rolę Senatu w dziejach parlamentaryzmu polskiego. W jego ocenie historia Senatu pokazuje, że jest to organ, który może być stabilizatorem ustroju, niezależnie czy jest to epoka feudalizmu czy ustrój parlamentarno-gabinetowy. „To w Senacie znajdziemy ostoję ciągłości państwa oraz moderatora nadmiernych zapędów władzy ustawodawczej. Znajdziemy w nim także rozsądnego sędziego, jeżeli tylko ustawodawca potrafi taką kompetencję wykreować” – przekonywał prof. Grzegorz Smyk. Jak dodał, od rozsądnego ustawodawcy zależy, jaka rolę Senat będzie odgrywał we współczesnym polskim ustroju parlamentarnym.

Prof. Ryszard Piotrowski z Uniwersytetu Warszawskiego w swoim wystąpieniu wskazał na rolę dwuizbowości w państwach demokratycznych. Zwrócił uwagę, że obecnie widoczny jest uwarunkowany systemowo kryzys parlamentu związany z „prywatyzacją” parlamentu za pośrednictwem różnych form oddziaływania lobbingowego, z kryzysem zaufania społecznego do parlamentu i konsekwencjami globalizacji. Według niego kryzys ten może powstrzymać dwuizbowość, ale pod warunkiem, że izby nie są zdominowane przez tę samą większość. „W ten sposób dwuizbowość może przyczynić się do powstrzymania partiokracji” – przekonywał. Jak dodał, warto zastanowić się więc nad odpartyjnieniem izby wyższej. Podkreślił, że wartości, na których opiera się dwuizbowość, są ponadczasowe, bo wiążą się z godnością człowieka. Jednak, jego zdaniem, dwuizbowość sama w sobie nie jest gwarancją wolności. Nie zapobiega zjawisku prymatu polityki nad prawem, ale może ten prymat osłabiać. „Wszystko zależy od wyborców, jakie wartości mają poparcie społeczne. Taka dwuizbowość, jacy wyborcy” – konkludował prof. Ryszard Piotrowski.

Mówiąc o udziale Senatu w procesie ustawodawczym, prof. Sławomir Patyra, prodziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie i kierownik Centrum Badań nad Parlamentaryzmem, przedstawił propozycje wzmocnienia pozycji Izby w tym zakresie. Zwrócił uwagę m.in. na zbyt krótkie terminy rozpatrywania ustaw przez Senat czy usankcjonowany orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zakres senackich poprawek. W celu zrównoważenia roli Senatu i Sejmu w procesie legislacyjnym proponował, aby Sejm uchwalał projekt ustawy, a nie ustawę, by zwiększyć wymaganą liczbę głosów potrzebną do odrzucenia wniosku Senatu o odrzucenie ustawy, a także wydłużyć termin na rozpatrzenie zwykłej ustawy z 30 do 60 dni.

Z okazji jubileuszu prof. Marek Zubik z Uniwersytetu Warszawskiego życzył senatorom, aby mieli poczucie realnego i efektywnego uczestniczenia w działaniach na rzecz dobra wspólnego. Senatowi życzył wypełnienia zadania zawartego we wstępie do Konstytucji RP – aby dbał o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad miał za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej. „Inaczej Senat będzie narzędziem albo odwrotu od ustroju demokratycznego, albo stanie się zbędny” – podsumował prof. Marek Zubik.

W ramach drugiego panelu pt. „Funkcja Senatu w demokratycznym państwie prawnym” dr hab. Iryna Sofinska z Uniwersytetu Narodowego Politechniki Lwowskiej przedstawiła prezentację na temat skuteczności parlamentarnej w czasie COVID-19 na przykładzie Rady Najwyższej Ukrainy. Wynika z niej, że w 2020 r. aktywność i skuteczność ukraińskiego parlamentu spadła. Spośród ponad 1 tys. projektów ustaw ponad 600 zostało wniesionych przez parlamentarzystów. Spadło też zaufanie społeczne do parlamentu; ponad 60% respondentów nie ufa Radzie Najwyższej.

Funkcję europejską Senatu RP na tle porównawczym omówił dr hab. Maciej Serowaniec z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, przedstawiając wyniki pracy wspólnej z prof. dr. hab. Zbigniewem Witkowskim. Przypomniał m.in., że w wyniku przystąpienia Polski do Unii Europejskiej nastąpiły istotne przeobrażenia w zakresie definiowania tradycyjnych pojęć, zadań i kompetencji polskiego parlamentu. To efekt zmian w systemie sprawowania władzy państwowej, które są następstwem przekazania niektórych kompetencji organów władzy na rzecz UE. Nastąpiły zmiany w zakresie wykonywania zadań przez polski parlament, pojawiły się też jego nowe, tzw. europejskie, funkcje. Dzięki Traktatowi z Lizbony Senat uzyskał nowe kompetencje, co wzmocniło jego pozycję w stosunku do Sejmu. Jak mówił dr Maciej Serowaniec, nowe uprawnienia Sejmu i Senatu wynikające z członkostwa Polski w UE nie znajdują odzwierciedlenia w Konstytucji RP, są regulowane ustawą o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Podkreślił, że wzmocnienie roli polskiego parlamentu poprzez określenie jego prerogatyw w ramach europejskiego systemu decyzyjnego z pewnością przyczyniłoby się do utrwalenia konstytucyjnych wartości: suwerenności i demokracji. „Konstytucyjna modyfikacja tej materii mogłaby stać się podstawą weryfikacji usytuowania ustrojowego Senatu RP. Z powodu braku takiej konstytucyjnej regulacji Senat de facto realizuje sui generis zadania konstytucyjne kontroli Rady Ministrów w sprawach unijnych, nie dysponując de iure ową funkcją kontrolną w tym zakresie” – podsumował.

Podczas trzeciego panelu podjęto próbę porównania drugich izb parlamentów kilku krajów z perspektywy prawnoporównawczej. Przedstawiając pozycję ustrojową Senatu Republiki Włoskiej, prof. Cristina Fasone z Uniwersytetu LUISS Guido Carli w Rzymie oceniła, że przy takim spojrzeniu dwuizbowy symetryczny włoski parlament stanowi anomalię. Jego obie izby – Izba Deputowanych i Senat – stanowią polityczną reprezentację, ale wyjątkiem jest możliwość mianowania 5 senatorów przez prezydenta w uznaniu zasług, senatorami dożywotnimi zostają też byli prezydenci. Senatorowie są wybierani w wyborach równych, tajnych, powszechnych, bezpośrednich i w głosowaniu osobistym w okręgach wielomandatowych, odpowiadających regionom Włoch. Choć Senat opiera się na okręgach regionalnych, nie ma reprezentacji regionalnej. Czynne prawo wyborcze do Senatu uzyskuje się w wieku 25, a bierne – 40 lat. Obie izby mają podobną strukturę wewnętrzną i jednakowe kompetencje w zakresie funkcji ustawodawczej i kontrolnej. Na udzielenie wotum zaufania Radzie Ministrów muszą się zgodzić obie izby, co stanowi o wysokiej pozycji Senatu. Jak oceniła prof. Cristina Fasone, taka symetryczność 2-izbowego parlamentu utrudnia jednak zarządzanie i zmniejsza tempo pracy. Podkreśliła, że z tego względu od pewnego czasu Włochy zmierzają w kierunku 1-izbowego parlamentu. W jej opinii w obu izbach trzeba poszukać punktów wspólnych, aby myśleć o powstaniu jednej poważnej izby refleksji i rozwagi.

O wyborach, składzie i kompetencjach Senatu Rumunii mówił prof. dr hab. Marian Grzybowski z Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego im. Jana Długosza w Częstochowie. Przypomniał, że w wyniku przemian przełomu lat 80. i 90. XX w. do Rumunii powrócił 2-izbowy parlament. Podobnie jak we Włoszech, jest symetryczny, składa się z Izby Deputowanych i Senatu, które mają bardzo podobne kompetencje. Ich kadencja jest równa i trwa 4 lata, to tzw. kadencja jednolita. Senat jest wybierany w wyborach powszechnych, bezpośrednich, tajnych, równych i wolnych. Ma zmienną liczbę mandatów, zależną od liczby ludności kraju. Co 2 lata dokonuje się wymiany 1/3 składu. Jak podkreślił prof. Marian Grzybowski, reprezentacja jest polityczno-partyjna, nie ma aktywnych wspólnot lokalnych. Obie izby jako całość mają prawo postawić w stan oskarżenia prezydenta Rumunii, egzekwować odpowiedzialność polityczną rządu. Rumuński rząd może przekazać ustawę do dowolnej z izby, co oznacza równość kompetencji w zakresie stanowienia prawa.

Z tradycjami Senatu w Republice Czeskiej uczestników konferencji zapoznał prof. Jiří Jirásek z Uniwersytetu Palackiego w Ołomuńcu. Przypomniał, że po likwidacji Czechosłowacji w 1992 r. kompetencje parlamentu niezależnych od tej pory Czech przejęła Czeska Rada Narodowa, która została przemianowana na Izbę Poselską. Reaktywowano także Senat.

Podsumowując konferencję, prof. Sławomir Patyra powiedział, że fałszywa byłaby teza, iż Senat może być albo tylko taki jak obecnie, albo może go nie być wcale. W jego opinii Izba wyższa ma bardzo duży potencjał. Może być protektorem mechanizmów demokratycznych, zwłaszcza tam, gdzie pojawiają się tendencje niedemokratyczne innych organów państwowych. Może także być organem dbającym o jakość procesu legislacyjnego. „Oba te wnioski są dla nas bardzo ważne. Mam nadzieję, że te konkluzje uda się rozwinąć w przyszłości” – podkreślił.